La iniciativa de reforma constitucional electoral promovida por el presidente de la República

Publicado el 16 de mayo de 2022


Jaime Cárdenas Gracia

Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM,
email jaicardenas@aol.com

I. INTRODUCCIÓN

En la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados del 28 de abril de 2022 (número 6012-XI), el titular del Poder Ejecutivo federal propuso reformar los artículos 35, 41, 51, 52, 53, 54, 55, 56, 60, 63, 73, 99, 105, 110, 111, 115, 116 y 122 de la Constitución. En la iniciativa se plantea reformular totalmente el sistema electoral mexicano. Las razones para proponer este cambio jurídico de gran magnitud que quiere sustituir al actual modelo electoral obedecen al alto costo de las autoridades electorales y de los procesos electorales en México, garantizar en mayor medida que en el presente los principios de certeza, imparcialidad y austeridad en las funciones electorales, así como evitar el control indebido que los partidos ejercen sobre las titularidades de las instancias electorales.

Para lograr los objetivos de la reforma, entre otros temas, se propuso: eliminar el financiamiento público para actividades ordinarias; derogar los órganos y tribunales electorales en las entidades federativas, así como la estructura distrital del vigente INE; reducir el número de diputados y de senadores; disminuir el número de diputados en las legislaturas locales y de regidores en municipios y alcaldías; elegir a los consejeros y magistrados por voto popular, e introducir el voto electrónico.

Además de los anteriores, se contempla, entre otros aspectos, que en los procesos de revocación de mandato baste el 33% de participación de ciudadanos inscritos en la lista nominal para que el ejercicio sea vinculante; se prohíbe que las autoridades electorales intervengan en la vida interna de los partidos para resolver nombrando dirigentes y candidatos, y se contempla una legislación secundaria única para regular los procesos electorales, de consulta y de revocación de mandato.

II. LOS CONTENIDOS DE LA PROPUESTA

Financiamiento público. En cuanto a la regulación del financiamiento a partidos políticos se propone eliminar el financiamiento público para actividades ordinarias y mantener exclusivamente el financiamiento público para actividades de campaña. La propuesta pretende que el financiamiento público no se destine a mantener burocracias partidistas, además de ahorrar de financiamiento público federal aproximadamente 11 mil millones al año por ese concepto, a los que se sumarían cinco mil millones de pesos de financiamiento público de las entidades federativas. La propuesta entraña una disminución de más del 66% del financiamiento público que en la actualidad se entrega a los partidos.

Esta iniciativa no implica que los montos de financiamiento privado no se reporten a la autoridad electoral o que no se identifique su fuente. En las donaciones de financiamiento privado no habrá deducción de impuestos. Asimismo, se prohíbe que una misma persona física done en un año calendario a más de un partido o candidatura independiente. Los recursos privados que se obtengan para actividades ordinarias no podrán destinarse a gastos de campaña o al pago de deudas contraídas para cubrir procesos electorales anteriores.

Acceso a radio y televisión. En este rubro existe una disminución en relación con la situación imperante de los tiempos de radio y televisión a favor de televisoras y radiodifusoras. Se incluye la prohibición a toda persona de contratar tiempo en radio y televisión con fines electorales y de propaganda política, así como la prohibición de propaganda negativa. En comparación con el ordenamiento vigente que otorga para propósitos electorales hasta 48 minutos de radio y televisión diariamente durante los procesos electorales, en la iniciativa se reduce este tiempo a 30 minutos diarios en cada estación de radio y canal de televisión a los partidos políticos, candidaturas independientes y al Instituto Nacional de Elecciones y Consultas. Se asignará el 90% de dichos tiempos a partidos y candidatos independientes y 10% al Instituto Nacional de Elecciones y Consultas.

En la iniciativa, durante las precampañas, los partidos políticos dispondrán en conjunto de un minuto por cada hora de transmisión en cada estación de radio y canal de televisión para la difusión de sus procesos internos; es decir, 18 de los 27 minutos que corresponden a los partidos serán usados para difundir propuestas de las precandidaturas, y los nueve minutos restantes serán distribuidos entre los partidos para la difusión de mensajes programáticos.

Respecto de las intercampañas, los 27 minutos se destinarán a difundir mensajes programáticos de los partidos. En los periodos de veda no se emitirá propaganda de partidos ni de candidatos independientes.

En tiempos no electorales se garantiza el acceso a radio y televisión de los partidos para todos los partidos, al asignarse el 12% del tiempo total del Estado.

Por lo que ve a la propaganda gubernamental en tiempos electorales, se define con precisión qué es, y se determina que es la contratada con recursos públicos por los sujetos obligados, con excepción de la difusión de mensajes de carácter informativo con relación al proceso electoral, las relativas a los servicios públicos y las necesarias para la protección civil.

Unificación de las autoridades electorales. Se propone que el Instituto Nacional de Elecciones y Consultas y que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación sean las únicas autoridades electorales en el país. Se pide eliminar a los institutos y tribunales electorales de las entidades federativas. Además, se propone desaparecer la estructura electoral distrital del actual INE debido a la manera en la que, según la iniciativa, se integrará la Cámara de Diputados.

Las razones de las propuestas son el alto costo de estas autoridades electorales estatales y la irrelevancia de ellas, pues las principales funciones las ejercen las autoridades nacionales que están en vigor. Por ejemplo, los OPLES tienen un costo anual estimado de 13 mil millones de pesos.

Elección de las autoridades electorales. Las autoridades electorales serán electas y habrá siete titulares en el INEC y en el TEPJF. En el caso del Instituto Nacional de Elecciones y Consultas, cada poder público podrá proponer 20 candidatos, y en el del Tribunal Electoral 10 candidatos. Los candidatos no podrán hacer campaña ni recibir recursos privados ni apoyo de los partidos. Tendrán derecho a tiempos del Estado para exponer su perfil y debatir entre ellos. Los consejeros serán electos por seis años por los ciudadanos el primer domingo de agosto, con excepción de la primera jornada electiva. El consejero que reciba más votos será el presidente del órgano electoral.

En cuanto a la Sala Superior del TEPJE se elegirán por seis años a los siete titulares —igualmente se elegirán por voto ciudadano a los magistrados de salas regionales—. La presidencia del Tribunal se definirá por elección de los integrantes y se ocupará por un periodo de dos años.

La reducción de legisladores y la conformación de las Cámaras. Para la Cámara de Diputados se propone que se conforme por 300 diputados que serán electos por listas en cada entidad federativa. Cada entidad federativa tendrá un número variable de diputados a elegir de acuerdo con su población, pero al menos contará con dos diputados. Las listas de diputados y de senadores deben respetar el principio de paridad de género.

En el Senado habrá tres senadores por entidad federativa. Es decir, 96 senadores. Asimismo, se respetará el principio de paridad de género.

Voto electrónico. La iniciativa señala que se deberán ensayar tanto diversas tecnologías como mecanismos de certificación, autenticación y encriptación, así como modelos híbridos que combinen testigos documentales con tecnologías de la información y comunicación hasta lograr mecanismos que brinden certeza a los ciudadanos voto por voto.

Reducción de integrantes de congresos locales, ayuntamientos y alcaldías. En las entidades federativas con población menor a un millón de habitantes, el número de diputados locales no podrá exceder a 15. Por cada medio millón de habitantes podrá incrementarse un diputado o diputada hasta un máximo de 45 diputados por entidad federativa.

Por lo que ve a municipios y alcaldías de la Ciudad de México, se deberán observar las siguientes reglas: 1) en municipios y alcaldías con población menor a 60,000 habitantes una regiduría; 2) en municipios y alcaldías entre 60,000 a 370,000 habitantes hasta tres regidurías; 3) en municipios y alcaldías cuya población sea superior a 370,000 pero menor a 690,000 habitantes hasta cinco regidurías; 4) en municipios cuya población sea superior a 690,000 pero menor a 1 millón 10,000 habitantes hasta siete regidurías, y 5) en los municipios y alcaldías con población superior a 1 millón 10,000 habitantes hasta nueve regidurías.

III. COMENTARIOS CRÍTICOS

La iniciativa del presidente tiene, desde mi punto de vista, méritos y deméritos. Entre los méritos destaco su interés en reducir el costo electoral y partidista en México, y la elección por voto popular de las autoridades electorales. Entre sus deméritos menciono la reducción de tiempos en radio y televisión para favorecer a las empresas de la televisión y la radio; la disminución en la integración de la Cámara de Senadores que favorecerá a los partidos mayoritarios; la omisión por no señalar que la confección de listas para elegir diputados, senadores, legisladores locales y regidores será a través de un sistema de listas abiertas y no cerradas, y la omisión para que en la postulación de los candidatos de cada poder a los cargos electorales (consejeros y magistrados) se fundamente en las capacidades de los candidatos y no en motivos subjetivos y/o discrecionales.

Los méritos de la propuesta respecto al costo electoral están a la vista. Las autoridades electorales con el transcurso del tiempo han ido creciendo burocráticamente, y ello ha implicado un gasto público que desgraciadamente no ha estado sujeto a criterios de austeridad —en descargo las autoridades electorales suelen defenderse precisando que esa gran burocracia es producto de atribuciones crecientes que se les han ido confiriendo reforma electoral tras reforma electoral, lo que es parcialmente cierto—. Los salarios y prestaciones en el INE y en el Tribunal Electoral a sus titulares y personal son más elevados en comparación con los salarios y prestaciones que se reciben en la administración pública federal. A lo anterior se suma el gran costo de las autoridades electorales de las entidades federativas (institutos y tribunales electorales).

La propuesta del presidente indica que al elegirse a los 300 diputados mediante el sistema de listas de representación proporcional por entidad federativa, la estructura distrital ordinaria del actual INE carece de razón de ser. No obstante, se debe tener cuidado para que, en los procesos electorales, las atribuciones que desempeñan los actuales servidores electorales distritales sean asumidas por personal capacitado y no por personal carente de experiencia en la organización electoral.

En cuanto al modelo de financiamiento público, desde que se introdujo, en 1996, en sus elementos actuales, ha sido cuestionado por distintos sectores sociales y políticos de todo el arco ideológico. A todos esos sectores les parece muy alto y sumamente dispendioso. En la iniciativa se sostiene que ese financiamiento público ha servido para mantener burocracias partidistas que suelen, en muchas ocasiones, no tener razón de ser. Por eso se señala que el financiamiento para actividades ordinarias de los partidos debe apoyarse en las donaciones de militantes y simpatizantes, y no en recursos públicos provenientes del erario.

Es verdad que el financiamiento privado puede ser muy riesgoso, y se esperaría que, en la legislación única electoral que propone la iniciativa, se impidiera y se sancionara con severidad el financiamiento particular de origen desconocido y el proveniente de la delincuencia común y organizada. Una manera de hacerlo consistiría en permitir, exclusivamente, financiamiento privado realizado mediante transferencias bancarias.

La elección por voto ciudadano de los titulares de las instancias electorales ha sido menospreciada por los críticos del actual gobierno. Desde mi punto de vista, se trata de uno de los grandes méritos de la iniciativa presidencial. El actual método de nombramiento es profundamente partidocrático, y evita que personas ajenas al círculo de los partidos puedan ser nombradas funcionarios electorales. La integración partidocrática de los titulares de las instancias electorales facilita la captura y control de los órganos electorales por los partidos.

En otros trabajos me he pronunciado por el método de elección popular para elegir a los titulares de los órganos electorales. 1 Para que los órganos electorales de nuestro país ganen legitimidad es necesario transformar el método de elección de consejeros y magistrados electorales. Actualmente, la determinación corresponde a los partidos (grupos parlamentarios de la Cámara de Diputados), en el caso de los consejeros, y en el caso de los magistrados, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación y a los partidos (grupos parlamentarios en el Senado de la República). En ambos casos se trata de nombramientos que obedecen a la lógica de las cuotas de los partidos y que suelen favorecer a los partidos con mayor representación en las cámaras. El esquema vigente propicia que tanto los consejeros como los magistrados electorales sean, en muchos casos, auténticas correas de transmisión en sede institucional de los intereses de los partidos. El método de designación debe ser cambiado por otro en donde intervenga la sociedad, preferentemente a través de elecciones democráticas.

Los consejeros, los magistrados electorales, los titulares de los órganos constitucionales autónomos y los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación deben ser elegidos por voto universal, directo y secreto de los ciudadanos. Las razones son las siguientes: 1) los órganos cúspide del Estado merecen contar con legitimidad democrática directa de los ciudadanos para que tengan responsabilidad directa frente y ante ellos, y porque deben ser expresión de la soberanía popular; 2) la historia política y constitucional de México demuestra que estos nombramientos se realizan, antes por el presidente hegemónico y ahora por el acuerdo de las cúpulas de los partidos mayoritarios; 3) el hecho anterior limita su independencia porque suelen actuar y decidir como si fueran correas de transmisión de los intereses y voluntad de quien los designó; 4) esos órganos y poderes se han partidocratizado y se conducen en atención a ese hecho; 5) no hay pluralismo jurídico, político o ideológico al interior de esos órganos y poderes porque los titulares de los mismos representan y reproducen las concepciones jurídicas o políticas de los partidos que nombran y las clases dominantes; 6) por el método de designación existente, los titulares de esos órganos y poderes pierden independencia porque con motivo de sus funciones no afectarían los intereses de quien los nombró, ya sea el Ejecutivo, el Senado o cualquier otra instancia de autoridad o conjunción de éstas; 7) actúan, como en el caso de los ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación —igual se puede decir de los magistrados electorales—, como poder contramayoritario capaz de anular o desaplicar normas jurídicas que han sido aprobadas por las mayorías o por los representantes de éstas; 8) son órganos elitistas; 9) los titulares no generan vínculos con la ciudadanía ni se esfuerzan por rendirle cuentas a la sociedad, y 10) sus titulares resuelven de espaldas a la sociedad y, por lo mismo, no promueven las necesidades, los intereses ni los derechos de los ciudadanos, sino los intereses y privilegios de los dirigentes y beneficiarios del statu quo.

El método de elección por voto ciudadano no es nuevo, existió para los ministros de la Suprema Corte, el fiscal y el procurador en la Constitución de 1857. ¿Por qué los constituyentes de 1857 adoptaron este método? El profesor José María del Castillo Velasco, que fue constituyente de esa ley suprema, en su obra Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional mexicano, señala textualmente:

Mientras el poder judicial se considere…. como ramo de la administración pública, bien podía confiarse el nombramiento de los jueces al ejecutivo, ya por sí solo, ya con intervención del legislativo; pero desde el instante en que el ejercicio de las funciones judiciales se ha considerado como un verdadero poder público; desde el momento en que a ese poder se ha confiado la inviolabilidad de la constitución, y el examen y el juicio de las leyes mismas con relación a la ley suprema, no puede confiarse la elección de los jueces sino al pueblo… 2

Daniel Cosío Villegas, en su obra La Constitución de 1857 y sus críticos, compara a los ministros de la Corte del siglo XX con los ministros derivados del método de elección de la Constitución de 1857, y concluye que éstos últimos eran, entre otras cosas, por el método de elección ciudadano, “…independientes, fiera, altanera, soberbia, insensata, irracionalmente independientes…”. 3 De lo expuesto, es obvio que la propuesta del presidente, en el sentido de elegir por voto ciudadano a consejeros y magistrados electorales, no debiera ser cuestionada a priori como populista. Exige de todos, partidarios y críticos con este tema, de reflexiones y debates más detenidos.

Entre los deméritos de la propuesta de reforma electoral, considero que al disminuirse los tiempos de radio y televisión para fines electorales se está favoreciendo a concesionarios de la radio y la televisión. La iniciativa es, en este apartado, condescendiente con los medios privados, medios que no han solido estar históricamente del lado de los procesos democráticos. Si se considera en la propuesta que existe un exceso de tiempo de radio y televisión en los procesos electorales para que los partidos transmitan spots, por qué no se destina más tiempo a los debates con el tiempo que actualmente se dispone.

La iniciativa reivindica disminuir el número de senadores de 128 a 96 para que haya tres senadores por entidad federativa. A mi juicio, esta propuesta, de ser aprobada, favorecerá a las dos fuerzas políticas mayoritarias, las que tendrían bajo su control el Senado de la República. No me parece la iniciativa, en esta parte, una modificación constitucional que estimule el pluralismo político.

En cuanto a la integración de la Cámara de Diputados por listas estatales, estimo que la conformación de ellas, para que fuera más democrático el proceso, debiera estar en manos de los ciudadanos y no de las nomenclaturas de los partidos. O sea, la reforma debió decir que el orden de los candidatos en las listas en cada entidad federativa se definiría, en última instancia, por los ciudadanos mediante el sistema de listas abiertas. Ello para profundizar en la democracia interna de los partidos y reducir el peso de las dirigencias partidistas.

Respecto a las propuestas que cada poder público hará (Legislativo, Ejecutivo y Judicial) para la elección ciudadana de consejeros y magistrados electorales, desde mi punto de vista hubiera sido adecuado en la iniciativa que los candidatos que cada poder público presentara para la elección ciudadana fueran el resultado de concursos de méritos. Los mejores de esos concursos de oposición son los que debieran ser propuestos por cada poder público como candidatos a consejeros y magistrados para posteriormente ser elegidos por la sociedad. Lo anterior con la finalidad de evitar que sean razones arbitrarias o subjetivas las que definan esas candidaturas.

IV. CONCLUSIONES

La iniciativa del presidente de la República rediseña el modelo electoral de México. No es una iniciativa cualquiera ni una propuesta de reforma electoral como otras. Me parece que exige de la sociedad y de los partidos un análisis profundo. Es una propuesta que debe estudiarse ampliamente por todos.

Sabemos que las propuestas electorales del presidente de la República no tendrán éxito. La oposición a este gobierno ha señalado que no está dispuesta a aprobar una reforma electoral como la planteada y tampoco quiere mejorarla o perfeccionarla. Por razones de coyuntura política la descarta. Para la oposición el actual modelo electoral es funcional a sus intereses políticos. En los discursos está bien hablar de reducción del financiamiento público o del costo de las instituciones electorales, pero en los hechos no. En los discursos o en la crítica política se puede sostener la parcialidad de consejeros y magistrados electorales, pero para la oposición no hay motivos que justifiquen un cambio en los métodos partidocráticos de designación que están hoy vigentes.

El desenlace consistirá en la aprobación en el Congreso de la Unión por los legisladores del partido en el gobierno o afines a él, de un ordenamiento electoral secundario que motivará a la interposición de diversas acciones de inconstitucionalidad. Las decisiones que adopte la Suprema Corte de Justicia de la Nación someterán, una vez más, al alto tribunal a distintas pruebas sobre su cuestionada legitimidad democrática de ejercicio. Y el actual marco electoral seguirá satisfaciendo a la oposición y pareciéndole insatisfactorio al gobierno y al partido gobernante. Las normas electorales volverán a ser una expresión más, pero muy importante, de la división política y social en la que vive la sociedad mexicana.


NOTAS:
1 La crisis del sistema electoral mexicano. A propósito del proceso electoral 2012, México, UNAM, 2014.
2 Castillo Velasco, José María del, Apuntamientos para el estudio del derecho constitucional mexicano, edición facsimilar, México, Miguel Ángel Porrúa, 2007, p. 203.
3 Cosío Villegas, Daniel, La Constitución de 1857 y sus críticos, 2a. ed., México, Fondo de Cultura Económica-Clío, 2007, p. 102.


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