La omisión absoluta de ejercicio obligatorio imputable al Congreso de la Unión respecto a la reglamentación del artículo 29 constitucional

Publicado el 16 de junio de 2022

Adrián Rodríguez Bribiesca
Especialista en derecho constitucional, UNAM
adrian15_bribiesca@hotmail.com

De entre los desafíos a los que los sistemas normativos se enfrentan podemos mencionar dos grandes rubros; a saber: que exista regulación normativa, pero que sea tan deficiente que no permita la operabilidad material o jurídica del sistema normativo a que pertenece por ser difusa y poco clara, o también llamada omisión legislativa, relativa de ejercicio obligatorio, y, por otra parte, otro desafío es que no exista formalmente la misma o no haya sido integrada de forma válida al sistema jurídico de que se trate conforme al proceso legislativo, también llamada omisión legislativa absoluta de ejercicio obligatorio.

Respecto a la primera, al ser producto de un acto legislativo deficiente, es común subsanar las inconsistencias de manera que sea adecuada al sistema normativo a que pertenece, por lo que consideramos que es un desafío leve que, no obstante, debe afrontarse. Sin embargo, por lo que hace al segundo desafío consistente en la omisión absoluta de legislación, consideramos que es la más dañina al sistema normativo porque se deja de atender a la legislación constitucional sin justa causa cuando sea de ejercicio obligatorio.

Como se advierte, la preocupación primordial de esta opinión es segunda cuestión, y para clarificarla aludiremos ejemplificativamente a la omisión legislativa de ejercicio obligatorio a cargo del Congreso de la Unión de publicar la ley reglamentaria del artículo 29 constitucional, teniendo como fundamento los artículos 71 y 72, ambos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos vigente.

En esta tesitura, el fundamento del desafío precisado parte del contenido de los artículos 71 y 72 constitucionales, porque mientras el primero establece formalmente el proceso legislativo mexicano y las personas y autoridades que pueden iniciarlo, en el segundo actualmente se prevén las fases de que se integra dicho proceso legislativo; a saber, la iniciativa, discusión, aprobación, sanción y publicación, respectivamente.

Por lo que hace al artículo 29 constitucional, éste prevé la existencia de un procedimiento de restricción o suspensión del ejercicio de los derechos humanos y las garantías para su protección, cuando con motivo de casos de invasión, perturbación grave de la paz pública, o de cualquier otro que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, el Poder Ejecutivo federal lo inicie; suspensión o restricción que debe ser fundada y motivada por ser proporcional al peligro a que se haga frente eventualmente, observando en todo momento los principios de legalidad, racionalidad, proclamación, publicidad y no discriminación.

Sin embargo, previo a estudiar la omisión legislativa de dicho procedimiento, es importante precisar que, sistemáticamente, ni el artículo 71 ni el 72 constitucionales refieren el momento exacto en que, de iniciarse al proceso legislativo, éste culmine en la publicación obligatoria de la ley que contenga el referido procedimiento. No obstante, con motivo de la expedición del Decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, que precisa textualmente, entre otras cuestiones, que “Se modifica la denominación del Capítulo Primero del Título Primero … el primer párrafo del artículo 29”, en relación con el artículo Transitorio Cuarto del referido decreto, es dable sostener que se ha avanzado hasta ese momento en subsanar dicha deficiencia constitucional. Pero no ha sido suficiente, ya que si bien el referido artículo Cuarto Transitorio del aludido decreto precisa que “El Congreso de la Unión expedirá la Ley Reglamentaria del artículo 29 constitucional en materia de suspensión del ejercicio de los derechos y las garantías, en un plazo máximo de un año, contado a partir del inicio de la vigencia de este decreto”, y que el artículo Primero Transitorio del propio decreto prevé anticipadamente que “El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación”, lo cierto es que a la fecha no existe esa ley que previa publicación en el Diario Oficial de la Federación haga operable la disposición constitucional relativa al procedimiento de suspensión o restricción de derechos humanos y sus garantías, porque si bien dicha ley reglamentaria ha sido “aprobada” seguidas formalmente las etapas del proceso legislativo a que aluden los artículos 71 y 72 constitucionales, la realidad es que dicha ley y el procedimiento no están publicados en el Diario Oficial de la Federación, situación que, entre otras cuestiones, permite hablar de una omisión legislativa de ejercicio obligatorio a cargo del Congreso de la Unión.

Lo anterior es así porque si bien la Comisión de Derechos Humanos de la Cámara de Diputados aprobó la Ley Reglamentaria del artículo 29 constitucional a los efectos de regular el procedimiento por el que el Ejecutivo federal decrete la restricción o suspensión de los derechos humanos y las garantías para su protección, además de las autorizaciones necesarias a dicha autoridad para hacer frente a una situación de emergencia, lo cierto es que desde la publicación del Boletín 2783 del 13 de diciembre de 2016, de dicha cámara federal legislativa, la referida ley reglamentaria no ha sido “publicada” en el Diario Oficial de la Federación, por la que señale la entrada en vigor de la misma y, por tanto, su pertinencia al sistema normativo y, por ende, operabilidad legislativa y efectividad jurídica constitucional y material.

En este sentido, aunque ya está aprobada la referida ley por la Cámara de origen, no menos cierto es que la misma no está publicada, por lo que el proceso legislativo previsto en los artículos 71 y 72 constitucionales, por los que se inició la expedición de la ley, no ha sido culminado plenamente.

Al respecto, no pasa inadvertido que la expedición de la referida ley no fue potestativa o discrecional, ya que el artículo único del aludido Decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, precisa textualmente, entre otras cuestiones, que “Se modifica la denominación del Capítulo Primero del Título Primero … el primer párrafo del artículo 29” y, con relación a ello, el artículo Transitorio Cuarto del referido decreto precisa que “El Congreso de la Unión expedirá la Ley Reglamentaria del artículo 29 constitucional en materia de suspensión del ejercicio de los derechos y las garantías en un plazo máximo de un año, contado a partir del inicio de la vigencia de este decreto”. Y respecto al plazo máximo, el artículo Primero del propio Decreto prevé que “El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación”, por lo que si bien el Decreto se expidió desde el 10 de junio de 2011 y entró en vigor al día siguiente, es dable afirmar la existencia de un retraso de cinco años en principio, dado que, como hemos precisado, fue hasta el 9 de diciembre del 2015 y el 13 de diciembre de 2016 que el Senado de República y la Cámara de Diputados hicieron pública la aprobación de la citada ley. Sin embargo, en términos de lo previsto en el proceso legislativo, dicho cuerpo normativo no ha sido publicado a la fecha, por lo que, además de los años de retraso indicados, hay que agregar seis más porque estamos en 2022, lo cual da como resultado la inexistencia de ley por 11 años, lo que es, entre otras cuestiones, una violación flagrante a las disposiciones constitucionales analizadas de manera sistemática.

En este orden de ideas, es cierto que el propio Decreto señala que se expedirá la ley, pero no alude a la publicación de la misma. No obstante, la demora de 11 años genera un controvertido normativo en virtud que el exceso de tiempo para culminar el proceso legislativo es una desatención constitucional, una flagrante violación al texto político imputable al Congreso de la Unión, algo que debe subsanarse inmediatamente.

Lo anterior porque todas las disposiciones constitucionales son de carácter obligatorio para todas las autoridades mexicanas, y si en el caso que nos ocupa se obligó al Congreso de la Unión a expedir la referida ley que contenga el procedimiento aludido en el plazo máximo de un año contado a partir del día siguiente a que surtió efectos el decreto de 10 de junio de 2011, esto no ha acontecido.

En adición a estas consideraciones, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día 3 de octubre de 2005, al resolver la controversia constitucional 14/2005, cuyo actor fue el Municipio de Centro del Estado de Tabasco, y cuyo asunto, por razón de turno, fue elaborado en la ponencia del señor ministro José Ramón Cossío Díaz, contando con el voto unánime favorable de los entonces señores y señoras ministras Sergio Salvador Aguirre Anguiano, José Ramón Cossío Díaz, Juan Díaz Romero, Genaro David Góngora Pimentel, José de Jesús Gudiño Pelayo, Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Sergio A. Valls Hernández, Olga María del Carmen Sánchez Cordero de García Villegas, Juan N. Silva Meza, estando ausente la señora ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, por estar cumpliendo con una comisión de carácter oficial, y que fue presidente el señor ministro Mariano Azuela Güitrón, asunto en el que se consideró, entre otras cuestiones, que:

Para la resolución del caso, en principio, debe determinarse si esta omisión legislativa que se reclama al Congreso del Estado de Tabasco, deriva de una competencia de ejercicio obligatorio o si se trata de una competencia de ejercicio potestativo, así como si en el caso estamos frente a una omisión absoluta o a una omisión relativa…

Y que:

Así, tendremos una omisión legislativa absoluta en competencias de ejercicio obligatorio a cargo del órgano legislativo, cuando éste tenga una obligación o mandato relativo a la expedición de una ley determinada, y no la haya expedido … Por otro lado, estaremos en presencia de una omisión legislativa relativa en competencias de ejercicio obligatorio a cargo del órgano legislativo, cuando éste la emita teniendo la obligación o un mandato relativo a la expedición de cierta ley, pero lo haga de manera incompleta o deficiente.

Criterios que el tribunal de la constitucionalidad federal ha estimado también en las controversias constitucionales 363/2001, 326/2001, 46/2002 y 80/2004, y en la propia controversia constitucional 14/2005 indicada.

De ahí que en el tema que nos atañe, al no existir la ley orgánica que regule el procedimiento de suspensión o restricción al ejercicio de los derechos humanos y las garantías para su protección, previsto en el artículo 29 constitucional, atendiendo los numerales 71 y 72 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vinculados directamente con el Decreto por el que se modifica la denominación del Capítulo I del Título Primero y reforma diversos artículos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, precisa que “Se modifica la denominación del Capítulo Primero del Título Primero … el primer párrafo del artículo 29”, ello en relación con el artículo Transitorio Cuarto del referido Decreto, que precisa que “El Congreso de la Unión expedirá la Ley Reglamentaria del artículo 29 constitucional en materia de suspensión del ejercicio de los derechos y las garantías, en un plazo máximo de un año, contado a partir del inicio de la vigencia de este decreto”, y respecto al plazo máximo, el artículo Primero del propio Decreto prevé que: “El presente decreto entrará en vigor al día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Federación”. Entonces es posible afirmar la existencia de una omisión legislativa relativa en competencias de ejercicio obligatorio a cargo del Congreso de la Unión, lo cual deviene en la violación directa al procedimiento legislativo, lo que debe subsanarse de manera inmediata.

No se extraña que las consideraciones precisadas aquí han sido objeto de discusión pública y mediática, tan es así que el Senado de la República, a través del Instituto Belisario Domínguez, en el cuaderno de investigación titulado “La suspensión de garantías en México y su legislación pendiente”, del 22 de mayo de 2019, ya había destacado esta situación, texto del que, además, se deprende la preocupación al respecto y un estudio histórico nacional y de las consideraciones de la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Sin embargo, y finalmente, dada la existencia de la omisión legislativa relativa en competencias de ejercicio obligatorio, es dable retomar el análisis de la expedición de la referida ley. Lo anterior sin menoscabo de las consideraciones que la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación haga eventualmente, dado el caso, porque de otra manera subsistirá dicha imputación al Congreso de la Unión, en términos de las consideraciones precisadas previamente por omitir la expedición de la ley reglamentaria del artículo 29 constitucional que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ordena.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero