La operatividad del principio de legalidad y el principio de tipicidad en el derecho administrativo disciplinario

Publicado el 16 de junio de 2022

Marco Eduardo Flores Angeles
Estudiante de la licenciatura en Derecho, FES Acatlán, UNAM
marcoeduardoangeles@gmail.com

El miércoles 27 de mayo de 2015, mediante publicación en el Diario Oficial de la Federación (DOF), se reformaron 14 artículos constitucionales para lograr perfeccionar las “11 reformas estructurales”, con el fin de homologar ciertos cuerpos normativos y dar origen al Sistema Nacional Anticorrupción (SNA); sin embargo, entra un periodo de vacatio legis y comienza a funcionar hasta 2017. El SNA busca prevenir, detectar y sancionar el incorrecto ejercicio de la administración pública en aras de salvaguardar el derecho humano a la buena administración pública. Este sistema es el resultado de un trabajo internacional acumulado, ya que el concierto de naciones ve necesario un mecanismo que logre frenar los hechos de corrupción y permita la inversión de capital extranjero dentro de los países, sin temor a su pérdida o malversación.

Para comprender la operatividad del SNA se crearon siete leyes, las cuales se van gestando con tesituras propias de distintas materias jurídicas, mismas que son:

 Ley General de Responsabilidades Administrativas.
 Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción.
 Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
 Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
 Ley Orgánica de la Fiscalía General de la República.  Título X del Código Penal Federal.
 Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas.

Sin embargo, podemos decir que la ley rectora es la primera, ya que unifica el régimen disciplinario a nivel nacional, tanto de su parte sustantiva como adjetiva, por incluir un catálogo de faltas administrativas, así como los sujetos que participan en un procedimiento de responsabilidad administrativa, la forma en que estos procedimientos se deben llevar y las medidas cautelares que se pueden aplicar. La Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA) se publicó en el DOF el 18 de julio de 2016 y entró en vigor el 19 de julio de 2017, teniendo su fundamento constitucional del dispositivo 108 al 114 y aplicando convergencia entre el derecho penal y el derecho civil.

La LGRA nos menciona el derecho y el procedimiento del derecho administrativo disciplinario, no obstante, los legisladores dejan un punto toral de lado: no están insertos elementos dogmáticos dentro de la normatividad, de tal suerte que el SNA comienza a flaquear por la confusión y poca capacitación de quienes aplican este derecho. Para que la falta de éstos no repercuta de manera directa en el sistema jurídico mexicano se tiene que hacer un rastreo en los ámbitos nacional e internacional.

La dogmática disciplinaria trata de darle forma al derecho administrativo disciplinario (DAD), estableciendo la base de su operatividad en tres principios: el principio de exacta aplicación de la norma, el principio de tipicidad y el principio de legalidad. Pudiendo interpretarse los dos últimos como homogéneos, ya que no se puede hablar de tipicidad si no hay legalidad, y viceversa; no se puede hablar de legalidad si no hay tipicidad. La dogmática lleva inmersos los principios, por lo que se tienen que ubicar en los radares constitucionales y convencionales.

Prima facie, debemos identificar los elementos legislativos y los alcances jurídicos que el artículo 14 constitucional tiene inmerso en su contenido, ya que en un primer párrafo establece que no habrá efecto retroactivo de la ley en perjuicio de nadie, y posteriormente menciona que toda controversia cuyo tópico verse en el mundo jurídico deberá cumplir con las formalidades esenciales del procedimiento y llevarse ante juicio seguido por tribunales competentes, por leyes expedidas con anterioridad al hecho. El párrafo posterior habla del principio de legalidad en materia penal; es decir, la prohibición de analogía o mayoría de razón, la reserva de ley y la exacta aplicación de la norma. Finalmente, el último enunciado nos habla del principio de legalidad en materia civil; o sea, que toda sentencia deberá ser dictada conforme a la letra o interpretación jurídica de la ley.

Este dispositivo constitucional se torna fundamental en el análisis de legalidad del DAD, ya que habla de las dos materias inmersas dentro de la LGRA: el derecho civil y el derecho penal, por lo que su contenido se puede trasladar sin ningún problema a la materia disciplinaria. De inicio, es de resaltar que la ley debe contemplar un catálogo de faltas administrativas —añadiendo una clasificación entre graves y no graves, así como quiénes pueden ser partícipes: servidores públicos, particulares o particulares en situación especial— ex ante el actuar del individuo para que éste pueda ser castigado, no podrá ser juzgado por una ley o reforma posterior a la comisión; esto con el fin de no dejar en estado de indefensión al presunto culpable ni permitir arbitrariedades por parte de la autoridad. Por otro lado, este artículo también se ve inmerso cuando se habla de sanciones, ya que se exige que la sanción del servidor público se encuentre reflejada en ley, siguiendo la prohibición de analogía o mayoría de razón por actos o supuestos previos al hecho.

Ahora bien, el numeral 73, fracción XXIX-V, de nuestro máximo ordenamiento legal, decreta como zona exclusiva del poder legislativo la imposición de sanciones por faltas administrativas, mencionando que:

ARTÍCULO 73. El Congreso tiene la facultad:

XXIX-V. Para expedir la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que éstos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves que al efecto prevea, así como los procedimientos para su aplicación.

Esto desencadena en que toda falta administrativa y sanción debe de estar en ley, no en un decreto, circular o cualquier otro documento. El reglamento, conforme a su naturaleza jurídica, podrá en ocasiones servir de apoyo para definir o esclarecer vocablos que puedan obstaculizar el correcto funcionamiento de la materia, pero no podrán agregar cuestiones más allá de lo conferido en la ley. Se estaría hablando de una rotunda violación al principio de tipicidad si cualquier autoridad distinta al Congreso pretendiera imponer o castigar faltas administrativas, por ejemplo, las fiscalías, que son dependientes del Poder Ejecutivo.

El pasado 3 de julio de 2021 la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió una jurisprudencia en materia administrativa que vislumbra estos principios mínimos dentro de la operatividad del DAD; su registro digital es 2023374, es perteneciente a la undécima época y tiene como rubro: Procedimiento administrativo de remoción de policías municipales. El acuerdo de inicio debe contener las circunstancias de modo, tiempo y lugar en que tuvo lugar la conducta reprochada, de manera que encuadre exactamente en la hipótesis tipificada como falta grave.

Los hechos fácticos que dieron origen al presente fue que los tribunales colegiados de circuito emitieron criterios contradictorios en cuanto a la motivación de la tipicidad que debe de cumplir el inicio del procedimiento administrativo —que dentro de la materia, inicia cuando el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa es turnado y aceptado por la autoridad substanciadora— de remoción de policías en Mexicali. Haciendo un análisis teleológico, podemos identificar que los sujetos son policías, sin embargo, esto se acredita con un nombramiento, mismo que tiene cualquier empleado dentro de la administración pública, por lo que esta tesis se vuelve aplicable a cualquier servidor público.

Del otro lado de la balanza, la hipótesis normativa debe de encuadrar, de manera precisa, en lo que la ley menciona; no se pude hablar de una duplicidad gramatical o suposiciones arbitrarias. Resulta ser inoperante una teoría del caso genérica a un acto donde hubo diversos participantes, ya que si bien es cierto que sólo se realizó un hecho y en un mismo IPRA, se puede investigar a todos los sujetos, también lo es que cada individuo realizó conductas diferentes y mostraban calidades distintas, por lo que se debe hacer un análisis de tipicidad individualizado.

CASO MOYA SOLÍS VS. PERÚ

El pasado 3 de junio de 2021 la Corte Interamericana de Derechos Humanos dictó sentencia en el caso Moya Solís vs. Perú, que grosso modo, nos habla de las garantías mínimas que debe de tener un proceso administrativo; conjuntamente, se vuelve jurisprudencia, por lo que el Estado mexicano tiene carácter vinculante aun y cuando no sea partícipe en la litis.

Previo al análisis de dos párrafos cruciales, se debe de entender, sin mínima confusión, qué es la discrecionalidad y qué es la arbitrariedad. La discrecionalidad, conforme a la Real Academia Española, es lo no sometido a regla, sino al criterio de una persona o autoridad; mientras que la arbitrariedad, conforme a la misma institución, es contrario a la justicia, la razón o la ley, dictado por sólo la voluntad o el capricho. Por lo que, la discrecionalidad conlleva hacer una interpretación apegada a la ley, con base en la instrucción y educación personal, pero no contraria a derecho; mientras que la arbitrariedad es hacer una interpretación con elementos personales, sin tomar como base algún orden jurídico. Claus Roxin ha mencionado que cuando una autoridad administrativa tiene la facultad de discrecionalidad es porque tiene mayor responsabilidad.

Volviendo a la sentencia, la Corte ha sido muy explicita en los puntos 83 y 84, mismos que se transcriben a continuación:

83. En este caso, la Comisión y la presunta víctima alegaron la violación del derecho a contar con decisiones debidamente motivadas (artículo 8.1) y del principio de legalidad (artículo 9o.). En relación con el derecho a contar con decisiones debidamente motivadas, la Corte reitera que la motivación “es la exteriorización de la justificación razonada que permite llegar a una conclusión” y que el deber de motivar las decisiones es una garantía que se desprende del artículo 8.1 de la Convención, vinculada a la correcta administración de justicia, pues protege el derecho de los ciudadanos a ser juzgados por las razones que el derecho suministra y da credibilidad a las decisiones jurídicas en una sociedad democrática. Por tanto, las decisiones que adopten los órganos internos que puedan afectar derechos humanos deben estar debidamente fundamentadas. De lo contrario serán decisiones arbitrarias.

84. Así, la motivación demuestra a las partes que han sido oídas y, en aquellos casos en que las decisiones son recurribles, les proporciona la posibilidad de criticar la resolución y lograr un nuevo examen ante instancias superiores. Conforme a lo anterior, la argumentación de un fallo y de ciertos actos administrativos debe permitir conocer cuáles fueron los hechos, motivos y normas en que se basó la autoridad para tomar su decisión, a fin de descartar cualquier indicio de arbitrariedad.

Aquí se establece que las sentencias deben de contar con decisiones debidamente motivadas y apegadas al principio de legalidad (concomitante con los artículos 8.1, 8.2 y 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos), así como lo que se debe entender por “motivación”, bajo la coyuntura de una protección legislativa al ciudadano y la imperante necesidad de credibilidad de las decisiones jurídicas en una sociedad democrática. La autoridad tiene la obligación de basar su determinación en hechos, motivos y normas; es decir, refuerza lo expuesto en la jurisprudencia que antecedió, formulando una hipótesis que encuadre de manera puntual con el hecho cometido.

LA REVISIÓN DE LEGALIDAD EN EL DERECHO ALEMÁN

Dentro de la Grundgesetz se prevé la existencia de procedimientos administrativos, así como la exigencia de una ley que los regule, siendo la Ley de Justicia Administrativa. Esta ley, específicamente su artículo 79, reviste al ciudadano la facultad de poder solicitar se revise la legalidad del acto administrativo previo al inicio del procedimiento, mientras que el artículo 68 del mismo cuerpo normativo lo marca como un requisito sine qua non. Este recurso se presenta ante la autoridad superior de la que pretende iniciar el procedimiento administrativo, con el fin de revisar si la imputación se realizó o no conforme a derecho, ya que sería inaceptable que se inicie un proceso donde existe clara violación a derechos fundamentales. El interesado cuenta con un mes a partir de la notificación del acto, y su principal fin es reducir la carga de trabajo de los tribunales, trayendo emparejado un amplio espectro de tutela jurídica al ciudadano.

FALTAS ADMINISTRATIVAS DENTRO DEL PODER JUDICIAL

Dentro del sistema jurídico mexicano los retos en el tema de legalidad son abismales, pero uno que ha causado revuelo ha sido el capítulo II de las faltas administrativas de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, específicamente el catálogo contemplado en el artículo 110. Dentro de éste se detallan normas de tipo abierto; es decir, te remiten a otras leyes para determinar la exacta aplicación, siendo una tarea difícil la de poder interpretar.

Las autoridades investigadoras están presentando una confusión en cuanto a la formulación de la imputación, toda vez que se les deja un libre albedrío para decidir la norma aplicable. Sin embargo, la redacción el IPRA no puede ser arbitraria y se tendrá que sopesar el rigor de las normas para encontrar una hipótesis normativa aplicable al caso concreto. Por otro lado, las autoridades investigadoras encuentran una discrepancia al momento de decretar sanciones, ya que el juzgar con un modelo abierto implica observar distintas penas en diferentes ordenamientos. Esta autoridad está obligada a investigar estándares nacionales e internacionales que generen una evaluación puntual de la pena, teniendo siempre como limitante la analogía o mayoría de razón.

A modo de conclusión, la operatividad del DAD no sólo implica el uso gramatical de la ley, sino que se debe analizar una serie de principios, bases y criterios —tanto internos como internacionales— que permitan sintetizar un adecuado ejercicio del sistema jurídico. Dentro de éstos, el principio de legalidad representa uno de los pilares del análisis dogmático, ya que las autoridades se ven obligadas a llevar a cabo un control para verificar que sus decisiones estén apegadas a la norma y no se trate de un ejercicio unilateral.

Este control se debe llevar a cabo bajo una visión de tipicidad, implicando un ámbito de aplicación material. La extensividad de la imputación dependerá de la complejidad del acto, debiendo tener en mente la puntualización de elementos personales, materiales, de esencia, espaciales y temporales; corresponderá al operador jurídico encuadrar el indebido actuar del servidor público dentro del catálogo de faltas administrativas, bajo una teoría del caso que por su simple naturaleza sea indubitable.

Finalmente, es importante mencionar que la legalidad es un derecho que en ninguna circunstancia se puede suspender, sustentado en el numeral 29, segundo párrafo, de nuestra carta magna, que a letra señala:

En los decretos que se expidan, no podrá restringirse ni suspenderse el ejercicio de los derechos a la no discriminación, al reconocimiento de la personalidad jurídica, a la vida, a la integridad personal, a la protección a la familia, al nombre, a la nacionalidad; los derechos de la niñez; los derechos políticos; las libertades de pensamiento, conciencia y de profesar creencia religiosa alguna; el principio de legalidad y retroactividad; la prohibición de la pena de muerte; la prohibición de la esclavitud y la servidumbre; la prohibición de la desaparición forzada y la tortura; ni las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.

Por tanto, no existe justificación para condenar o imponer alguna pena tomando como base un derecho que no se encontraba vigente al momento de que se realizó el hecho. Es de suma importancia resquebrajar por completo el DAD para no caer en violaciones procesales, transgresiones a derechos humanos y, por ende, no poner a la sociedad democrática en riesgo.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero