Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP): responsabilidad del Estado mexicano por omisión legislativa

Publicado el 8 de agosto de 2022

Víctor Hugo Serrano Morales
Licenciado en Derecho por la Universidad del Valle de México, Campus Coyoacán
moralesh_990@hotmail.com

orcid.org/0000-0003-2695-9087

En un escenario del siglo XXI, en el que los derechos humanos debieran realizarse de forma progresiva y, por ende, pasar de ser simples discursos a una materialización efectiva de los derechos y de las libertades; escenario en el que los Estados Unidos Mexicanos resulta ser el mayor artífice frente a los tratados internacionales en materia de derechos humanos que, al momento de suscribirlos y de ratificados obligan a sus tres poderes de la Unión, Judicial, Legislativo (en lo sucesivo Poder Reformador) y Ejecutivo, estableciéndose así obligaciones positivas para la protección efectiva de los derechos humanos, entre ellas, la más básica: la obligación de legislar en materia de protección de los derechos humanos, de tal forma que la omisión a esta obligación específica puede acarrearle a los Estados Unidos Mexicanos su inminente responsabilidad internacional.

Así, para esta entrega abordaré la obligación que tiene el Poder Reformador respecto a sus compromisos adquiridos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (ICCPR) en virtud del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP). El tema a desarrollar es la discrepancia del sistema jurídico mexicano frente al sistema universal de protección de los derechos humanos, esto en relación con la inatacabilidad de las decisiones del Consejo de la Judicatura del Poder Judicial de la Federación, al resultar que “no procede juicio ni recurso alguno” contra éstas.

I. DEFINITIVIDAD E INATACABILIDAD DE LAS DECISIONES DEL CONSEJO DE LA JUDICATURA DE LA FEDERACIÓN

El problema de incompatibilidad que representa el sistema jurídico mexicano frente al sistema universal de protección de los derechos humanos ya ha sido abordado por los juristas Alfonzo Herrera García (2017), Alejandra Medina Mora F., Pedro Salazar Ugarte y Luis Daniel Vázquez Valencia (2015). No obstante, al ser un tema no terminado y que no debe pasar inadvertido en un Estado de derecho constitucional, considero relevante ampliar su contenido con mis aproximaciones.

¿Por qué resulta útil abordar el párrafo decimo del artículo 100 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (CPEUM), acorde con el artículo 61, fracción III, de la Ley de Amparo? Trataré de dar respuesta a esta interrogante de forma objetiva, con base en la normativa constitucional y legal que no provee garantía ni protección alguna contra los actos del Consejo de la Judicatura Federal, implícitamente ante hechos que conlleven violaciones a derechos humanos en detrimento de las personas humanas o de particulares ajenos al Consejo de la Judicatura Federal. Sin duda alguna, esta razón convierte el tema en uno de interés general. De tal suerte que el escenario fáctico del sistema constitucional y legal de los Estados Unidos Mexicanos “no procede juicio ni recurso alguno contra las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal”.

Es así como resulta que en los Estados Unidos Mexicanos no existe acceso a una tutela judicial efectiva, justicia constitucional que permitiera la protección efectiva ante tribunales constitucionales. Por ende, en el Estado mexicano se violentan los derechos civiles y políticos protegidos por el ICCPR. Pero veamos por qué podemos aseverar tal razonamiento.

II. EL ESTADO MEXICANO NO HA CUMPLIDO SUS COMPROMISOS ADQUIRIDOS EN EL ICCPR

Consideraciones de hecho y de derecho

Por un lado, el Estado mexicano es omiso al no cumplir con sus compromisos de adoptar las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueran necesarias para hacer efectivos los derechos protegidos por el ICCPR, y que no estuvieran ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter, que en una primera aproximación esta omisión le acarrea su responsabilidad internacional.

Este razonamiento encuentra su fundamento con base al artículo 2.2 del ICCPR.

Artículo 2o.

…

2. Cada Estado Parte se compromete a adoptar con arreglo a sus procedimientos constitucionales y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacer efectivos los derechos reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones legislativas o de otro carácter.

Por otro lado, el escenario fáctico del sistema jurídico del Estado mexicano, propiamente del artículo 100 de la CPEUM, acorde con el artículo 61, fracción III, de la Ley de Amparo, de su examen de lógica jurídica resulta indiscutible que el Estado mexicano no ha cumplido con sus compromisos adquiridos en el ICCPR, de garantizar a mujeres y a hombres la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y políticos protegidos por el ICCPR. Este simple acto le acarrea su responsabilidad internacional.

Este razonamiento encuentra su fundamento con base al artículo 3o. del ICCPR: “Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a garantizar a hombres y mujeres la igualdad en el goce de todos los derechos civiles y políticos enunciados en el presente Pacto”.

En este sentido, la obligación de garantizar el pleno y libre ejercicio de los derechos civiles y políticos implica, entre otras responsabilidades, la prevención de las violaciones a los derechos humanos, que, para el cumplimiento de esta obligación, el Estado mexicano debe activar todo el aparato institucional para garantizar el libre y pleno ejercicio de los derechos y de las libertades. Se trata de una obligación de medio, no de resultado. Garantía de medio que nos permite conocer la jurisprudencia del Comité de Derechos Humanos (en adelante HRC) respecto a la “observación general No. 13. Administración de justicia (artículo 14)”. Observación del HRC que advierte que el artículo 14 del ICCPR es de una naturaleza compleja y que sus diferentes aspectos y disposiciones exigen observaciones concretas.

Entonces, el artículo 14 no sólo aplica a los procedimientos para la sustanciación de cualquier acusación de carácter “penal” y “civil”, sino que también se ocupa de asuntos “administrativos” seguidos en forma de juicio, de hechos que conlleven violaciones a derechos humanos y de controversias sucedidas por actos atribuibles a alguna de las autoridades del Estado parte.

1. El Comité advierte que el artículo 14 del Pacto es de una naturaleza compleja y que diferentes aspectos de sus disposiciones exigirán observaciones concretas. La finalidad de todas estas disposiciones es garantizar la adecuada administración de la justicia y, a tal efecto, afirmar una serie de derechos individuales, como la igualdad ante los tribunales y cortes de justicia y el derecho a ser oído públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por ley. No en todos los informes se ofrecen detalles sobre las medidas legislativas o de otra índole adoptadas concretamente para aplicar cada una de las disposiciones del artículo 14.

2. En general, no se reconoce en los informes de los Estados Partes que el artículo se aplica no sólo a los procedimientos para la sustanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra una persona, sino también a los procedimientos para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. Las leyes y prácticas relativas a estas materias varían mucho según los Estados. Esta diversidad hace tanto más necesario que los Estados Partes proporcionen toda la información pertinente y expliquen con mayor detalle la manera en que los conceptos de “acusación de carácter penal” y “derechos u obligaciones de carácter civil” se interpretan en relación con sus respectivos sistemas jurídicos.

Como ya se dijo, la interpretación del artículo 14 del ICCPR exige observaciones concretas, análisis de hecho y de derecho que atañen asuntos “administrativos” que se siguen en forma de juicio ante el área de disciplina del Consejo, de actos y/o omisiones imputables a alguna de las autoridades del propio Consejo de la Judicatura Federal y/o del Poder Judicial federal, de hechos que conlleven violaciones a derechos fundamentales y derechos humanos.

Al resultar el área de disciplina del Consejo de la Judicatura Federal autoridad administrativa que, contra sus resoluciones “no procede juicio ni recurso alguno”, a pesar de que con sus decisiones se afecten derechos humanos de personas humanas o de terceros que no forman parte de las estructuras del Poder Judicial de la Federación, esta verdad jurídica deja en total estado de indefensión a la persona humana víctima, que ésta última resulta ser una verdad fáctica, realidad jurídica que, en consecuencia, es contraria al sistema universal de protección de los derechos humanos al no existir garantía de acceso a la justicia ni de tutela efectiva ni el derecho a una reparación integral en el sistema jurídico del Estado mexicano.

No es para menos resaltar del artículo 14 del ICCPR, la protección al derecho de igualdad sustantiva, el derecho de acceso a la justicia en casos que conlleven violaciones a derechos humanos, máxima que obliga al Estado mexicano a garantizar el acceso a instituciones públicas que permitan una adecuada administración de la justicia, de prevenir patrones discriminatorios en perjuicio de toda persona humana sin distinción alguna.

Conjuntamente, el Estado mexicano tiene la obligación internacional de materializar los ajustes razonables en su sistema jurídico, de legislar los mecanismos constitucionales de fácil acceso, idóneos, necesarios y suficientes, acordes con el principio de debida diligencia, que permitan una justa reparación integral del derecho de daños en menoscabo de la persona humana víctima, mecanismos acordes con los principios de progresividad y de no repetición.

III. VIOLACIONES A DERECHOS CIVILES Y POLÍTICOS PROTEGIDOS POR EL ICCPR

Imaginemos un caso concreto en el que el escenario fáctico conlleve violaciones a derechos civiles y políticos, y que la persona humana víctima pertenezca al Estado mexicano, que, una vez cumplidos los requisitos formales de procedencia le asiste el derecho humano de someter comunicación individual ante la jurisdicción del sistema universal de protección de los derechos humanos, propiamente ante el HRC, al ser materia de su competencia el resolver las comunicaciones individuales presentadas ante su competitividad, por las posibles violaciones a los derechos protegidos por el ICCPR, en virtud del PIDCP.

Para este caso la ratio decidendi precisaría la incompatibilidad del sistema jurídico mexicano respecto al párrafo decimo, artículo 100, de la CPEUM, de acuerdo con el artículo 61, fracción III, de la Ley de Amparo, frente al sistema universal de protección de los derechos humanos en relación con los derechos civiles y políticos protegidos por el ICCPR.

Indistintamente del tema toral sometido a su jurisdicción el HRC, el Estado mexicano, por un lado, deberá probar que hizo todo lo que estaba a su alcance con base al principio de subsidiaridad, principio que opera a favor de la persona humana víctima, por el que el Estado debe probar, lejos de toda duda razonable, que hizo todo lo posible y que ocupo todo lo que tiene a su alcance para evitar la vulneración a derechos fundamentales y derechos humanos para no incurrir en una responsabilidad internacional.

Por otro lado, ante una inminente responsabilidad internacional el Estado mexicano debe ceñirse al principio de debida diligencia, esto implicaría que el Estado mexicano debe demostrar que ha sido diligente hasta el día en que se haya presentado la comunicación individual, hasta el momento de la decisión final del HRC, para ofrecer a la persona humana víctima la protección debida a sus derechos violentados.

Por tanto, al no existir una data razonable que dé luz de que en el sistema jurídico mexicano constitucional y legal ahora en análisis, que permita demostrar lejos de toda duda razonable que el Estado mexicano ha cumplido con todas sus obligaciones adquiridas en el ICCPR, podemos anunciar una segunda aproximación más que concluye que el Estado mexicano violenta los derechos civiles y políticos protegidos por el ICCPR, por una omisión legislativa.

A primera vista los derechos civiles y políticos violentados serían el derecho de igualdad ante los tribunales y cortes de justicia, el derecho a ser oído públicamente con las debidas garantías y diligencias por un tribunal competente, independiente e imparcial. Es así que por su sola omisión legislativa le acarrea al Estado mexicano su responsabilidad internacional, protección y garantía que debiera establecerse en la CPEUM, así como en la Ley de Amparo, reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución federal.

Este razonamiento encuentra su fundamento con base al artículo 14, del ICCPR.

Artículo 14

1. Todas las personas son iguales ante los tribunales y cortes de justicia. Toda persona tendrá derecho a ser oída públicamente y con las debidas garantías por un tribunal competente, independiente e imparcial, establecido por la ley, en la substanciación de cualquier acusación de carácter penal formulada contra ella o para la determinación de sus derechos u obligaciones de carácter civil. La prensa y el público podrán ser excluidos de la totalidad o parte de los juicios por consideraciones de moral, orden público o seguridad nacional en una sociedad democrática, o cuando lo exija el interés de la vida privada de las partes o, en la medida estrictamente necesaria en opinión del tribunal, cuando por circunstancias especiales del asunto la publicidad pudiera perjudicar a los intereses de la justicia; pero toda sentencia en materia penal o contenciosa será pública, excepto en los casos en que el interés de menores de edad exija lo contrario, o en las actuaciones referentes a pleitos matrimoniales o a la tutela de menores.

Para el caso concreto de una persona humana víctima perteneciente al Estado mexicano, en el que el escenario fáctico conlleve violaciones a derechos civiles y políticos protegidos por el ICCPR, y frente a una posible responsabilidad internacional el Estado mexicano debe tomar en cuenta tres elementos:

i. Que se hayan protegido los intereses jurídicos más esenciales de la persona humana víctima.
ii. Que en la debida diligencia se hayan establecido las acciones necesarias, idóneas y suficientes adoptadas por el Estado mexicano y si fueron razonables.
iii. Que se haya determinado la existencia de un riesgo o peligro inmediato que pudiera afectar a la persona humana víctima y a los miembros de su familia, que resultarían ser víctimas secundarias.

Por su parte el principio de debida diligencia tiene diversas aplicaciones prácticas en casos que conlleven violaciones a derechos, por ejemplo, los abusos cometidos por autoridades frente a los particulares. El principio de debida diligencia significa que al Estado mexicano corresponderá tomar las medidas adecuadas para: i) prevenir los abusos; ii) investigar los abusos cuando ocurran; iii) procesar a las o los presuntos autores y juzgarlos con las debidas garantías, y iv) garantizar un resarcimiento adecuado a las víctimas que incluya la rehabilitación de los derechos violentados.

Como vemos en materia de derechos humanos, la responsabilidad que el Estado mexicano tiene frente a los tratados internacionales en materia de derechos humanos demanda a sus tres poderes de la Unión, entre éstos al Poder Reformador, estableciéndole así obligaciones positivas para la protección efectiva de los derechos humanos, entre ellas, la más básica es cumplir su compromiso de legislar para la protección efectiva de los derechos humanos. Por ello, las y los legisladores están sujetos al cumplimiento de los tratados internacionales y son responsables por su simple omisión conforme al principio de debida diligencia.

Estando así las cosas, el Estado mexicano puede ser sometido ante la jurisdicción del sistema universal de protección de los derechos humanos, en razón a una comunicación individual que pudiera interponer una persona humana que forme parte del Estado mexicano, que en su momento procesal pudiera resolver el HRC, señalando su posible responsabilidad, que, entre otras cosas más, la decisión de fondo pudiera señalar su responsabilidad por la omisión, al no adoptar las medidas oportunas para establecer las disposiciones legislativas o de otro carácter que fueran necesarias para hacer efectivos los derechos protegidos por el ICCPR.

Omisión legislativa del Estado mexicano que se actualiza al no actuar con diligencia para prevenir las violaciones a derechos civiles y políticos protegidos por el ICCPR, respecto a los actos del Consejo de la Judicatura Federal, que, contra sus resoluciones “no procede juicio ni recurso alguno”, limitándose así, de hecho y de derecho, el acceso a la justicia constitucional; por consiguiente, el derecho a contar con instituciones públicas que permitan una adecuada administración de la justicia constitucional; en suma, la no prevención de patrones discriminatorios que permitan visualizar las condiciones fácticas, económicas, sociales y culturales en las que pudiera encontrarse la persona humana víctima, escenario que acarrea una inminente responsabilidad internacional al Estado mexicano.

IV. ÚLTIMOS RAZONAMIENTOS DE HECHO Y DE DERECHO, A MANERA DE CONCLUSIÓN

La CPEUM, en su artículo 100, párrafo décimo, establece la definitividad e inatacabilidad de las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal, que, explícitamente versa “no procede juicio ni recurso alguno”, pero también expresa que las decisiones del Consejo no son definitivas ni inatacables cuando se refieren a la “adscripción, ratificación o remoción de magistrados y jueces federales”.

1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 100, párrafo décimo.
…
Las decisiones del Consejo serán definitivas e inatacables y, por lo tanto, NO PROCEDE JUICIO NI RECURSO ALGUNO, en contra de las mismas, salvo las que se refieran a la ADSCRIPCIÓN, RATIFICACIÓN Y REMOCIÓN DE MAGISTRADAS, MAGISTRADOS, JUEZAS Y JUECES las cuales podrán ser revisadas por la Suprema Corte de Justicia, únicamente para verificar que hayan sido adoptadas conforme a las reglas que establezca esta Constitución y la ley.
…

Esta regla constitucional conoce dos disímiles jurídicos o dos tratos diferenciados, que una vez materializados —verbalizados— en una decisión se actualizan prácticas aparentemente neutrales que implícitamente conlleva en sus resultados un no ejercicio de derechos fundamentales y derechos humanos. Tratos diferenciados que resultan ser una implícita y otra expresa.

Como podemos ver, los tratos diferenciados que nos muestra el párrafo décimo del artículo 100 de la CPEUM contravienen el derecho a la igualdad sustantiva y a la prohibición de normas discriminatorias, por lo que, considero, estamos ante una discriminación directa e implícita, que, sabemos, ocurre cuando las normas y prácticas aparentemente neutrales invocan de forma implícita un factor prohibido de discriminación que impacta a las categorías protegidas por la CPEUM y por tratados internacionales en materia de derechos humanos.

Hecho lo anterior, y para que no quede duda razonable alguna, la pregunta fundamental que debemos atender es si el párrafo décimo del artículo 100 de la CPEUM es la parte normativa que funda las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal como definitivas e inatacables, contra las cuales “por lo tanto, no procede juicio ni recurso alguno”. ¿Esta parte normativa, incluye al juicio de amparo?

2. Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Capítulo VII. Improcedencia.
Artículo 61. El juicio de amparo es improcedente:
…
III. Contra actos del Consejo de la Judicatura Federal.
…

Para concluir, se ha podido demostrar, con base a los razonamientos de hecho y de derecho, que el juicio de amparo es improcedente contra las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal, aun cuando fuera promovido por personas humanas o por terceros que no forman parte de las estructuras del Poder Judicial de la Federación. Ante tal escenario resulta incuestionable que podemos acudir ante la competencia del sistema universal de protección de los derechos humanos, vía comunicación individual ante el HRC.

Al resultar que el sistema jurídico de los Estados Unidos Mexicanos es contrario a los compromisos adquiridos en el ICCPR, sistema que no garantiza ni protege lo previsto por los artículos 3o., 4o. y 14 del ICCPR, en términos del PIDCP.

Así, entre otras cosas, podemos establecer que el sistema jurídico analizado contraviene lo dispuesto por la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, en su artículo 8o.: “Toda persona tiene derecho a un recurso efectivo, ante los tribunales nacionales competentes, que la ampare contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la constitución o por la ley”.

Ante tal escenario fáctico que representa el sistema jurídico de los Estados Unidos Mexicanos, se concluye que no existe garantía ni protección alguna al derecho de tutela judicial efectiva frente a las decisiones del Consejo de la Judicatura Federal. Esto implica que no se pueden materializar una serie de derechos y de garantías procesales más, entre éstos los siguientes:

a) Derecho a un juez o jueza imparcial e independiente.
b) Derecho a un proceso equitativo.
c) Derecho de imposición de recursos.
d) Derecho a una defensa técnica y adecuada.
e) Derecho a medios de prueba.
e) Derecho a una asistencia jurídica gratuita.

Ante tal escenario, estemos atentos a las comunicaciones individuales que presenten las personas humanas pertenecientes al Estado mexicano ante la jurisdicción del HRC. Recordemos que la revolución de los derechos humanos del siglo XXI la hacemos todas, todos y todes.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero