El Ejército mexicano en su encrucijada1
Publicado el 26 de agosto de 2022
José Ramón Cossío Díaz
Ministro de la Corte en retiro, investigador del Colegio de México y miembro del
Colegio Nacional
jramoncd@scjn.gob.mx
jrcossio@colmex.mx
@JRCossio
El anuncio hecho por el presidente López Obrador para transferir, mediante un acuerdo, la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional, ha causado reflexiones y sobresaltos. Las primeras han tenido que ver con las evidentes violaciones jurídicas que tal acto generaría. Ello porque en la Constitución, la Ley de la Guardia Nacional y en su correspondiente reglamento, este cuerpo es de carácter eminentemente civil, y su adscripción es a la Secretaría de Seguridad. Por donde se le vea, la emisión de un acuerdo presidencial rompería las más básicas disposiciones de nuestro orden jurídico vigente, todas ellas generadas dentro del periodo de gobierno del propio presidente López Obrador. En cuanto a los sobresaltos que el anuncio ha causado, destacan los relacionados con el avance hacia la militarización del país. Específicamente lo que tiene que ver con la seguridad pública. También, con el rompimiento de los pactos políticos celebrados en el Congreso de la Unión, a fin de reformar la Constitución de marzo de 2019, para crear a la propia Guardia Nacional.
Hasta ahora las preocupaciones de quienes se han ocupado del tema, han tenido que ver con las posibilidades jurídicas y políticas de la medida. Poco hemos discutido acerca de lo que, más allá de la militarización misma, implicaría. Dicho de manera directa, ¿qué efectos jurídicos tiene el traslado o incorporación de la Guardia Nacional a la Secretaría de la Defensa Nacional?
A pesar de las muchas y graves excepciones que legal y judicialmente se han establecido con los años, el artículo 129 de la Constitución sigue disponiendo que en tiempos de paz los miembros de las fuerzas armadas no pueden realizar más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar. Por su lado, en el artículo 13 constitucional se estipula que subsiste el fuero de guerra para los delitos y faltas contra la disciplina militar; que los tribunales militares en ningún caso y por ningún motivo podrán extender su jurisdicción sobre personas que no pertenezcan al Ejército, y que cuando en un delito o falta del orden militar estuviese implicado un paisano, conocerá del caso la autoridad civil que corresponda.
Ambos contenidos constitucionales decretan una condición de excepcionalidad de las fuerzas armadas siempre en relación con las funciones que tengan que ver con la disciplina militar. Ello –con independencia de la colocación orgánica de la Guardia Nacional— plantea el problema de saber si todas las operaciones realizadas por militares y marinos están o no sujetas a las normas militares. Si, por ejemplo, cuando construyen una obra civil o administran una instalación civil, deben aplicarse o no las normas militares como el Código de Justicia Militar o si, por el contrario, debe actuarse conforme a la normatividad administrativa propia de todo el funcionariado federal. Se plantea también el problema de saber si todo lo que los militares hacen ordinariamente cabe en las reglas de excepción de las operaciones vinculadas con la seguridad nacional, como es el caso de las licitaciones, contrataciones o reservas de la información pública gubernamental.
Las muchas dudas que existen sobre los alcances de las normas aplicables a las fuerzas armadas en las operaciones que cotidianamente realizan, habrán de ampliarse hasta niveles de franca confusión cuando la Guardia Nacional sea adscrita a la Secretaría de la Defensa Nacional. Esta discusión, central para el gobierno, las propias fuerzas armadas, la viabilidad de la seguridad del país y la población, no ha sido abordada públicamente. En el imaginario cuasi mágico construido por el Gobierno, pareciera no haber ningún tipo de problema orgánico o funcional con el traspaso. Más aún, pareciera que lejos de pensar en la existencia de posibles problemas, llega a suponerse que todos ellos quedarán resueltos con la inserción anunciada.
Del texto del artículo 21 constitucional y del artículo quinto transitorio del decreto de la reforma constitucional de 26 de marzo de 2019, se desprende el carácter civil de la Guardia Nacional. Esta condición no puede ser modificada mediante el acuerdo de adscripción a la Secretaría de la Defensa. Una cosa es, en efecto, asignar o insertar una institución, y otra, muy distinta, cambiar su naturaleza jurídica. Si la Guardia Nacional se incorpora a la Secretaría de la Defensa, tendrá que hacerlo en condiciones distintas a las de las dos ramas de las fuerzas armadas ahí alojadas. El Ejército y la Fuerza Aérea tendrán un estatus jurídico, y la Guardia Nacional otro distinto. Ello implicará que las disposiciones disciplinarias que le aplican a los miembros de los primeros cuerpos, no le serán aplicables a los del segundo. Unos estarán sujetos efectivamente al Código de Justicia Militar y demás disposiciones relacionadas, y los otros a las normas propias de todos los servidores públicos vinculados con la seguridad pública.
Esta diferencia, aparentemente simple o meramente burocrática, tendrá consecuencias importantes en el desarrollo de las actividades de ambos cuerpos. Jurídicamente hablando, los mandos militares no podrán imponer a los miembros de la Guardia Nacional la disciplina militar, salvo que expresamente les asignen el carácter de militares y contravengan así lo dispuesto en la Constitución y la Ley de la Guardia Nacional. El efecto de esta situación será el establecimiento de un doble estándar operativo al interior de una institución que, para lograr su efectividad, debe asumir una disciplina unitaria. Además de los problemas de los mandos y sus cuerpos, la dualidad que habrá de generarse se extenderá a las operaciones cotidianas. La justificación de la excepcionalidad militar en tiempos de paz y guerra no podría extenderse a un cuerpo de carácter civil, más allá de las funciones que estrictamente puedan ser consideradas de seguridad nacional conforme a la Ley de la materia.
Problemas como los que acabo de mencionar habrán de multiplicarse debido a la mezcla de dos instituciones con muy distinto sustento, tanto por su formalización constitucional como por la experiencia de la que provienen las correspondientes categorías jurídicas. El Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea, son cuerpos militares, constreñidos y exceptuados por la Constitución en algunos de sus procederes y condiciones. La Guardia Nacional no tiene esa condición jurídica en tanto es un cuerpo civil. La mezcla de ésta con aquéllas habrá de afectar a ambas. El que recibe, porque le romperá sus condiciones básicas de disciplina y razón de ser; el que será recibido, porque tenderá a ajustarse a las más favorables condiciones del receptor hasta generar su propia excepcionalidad.
La narrativa de afectación a la seguridad pública y crecientemente a la nacional ha permitido a los gobiernos recientes, y al actual, modificar la estructura jurídica para enfrentar los fenómenos de la delincuencia. Las medidas de excepción no son nuevas, pero sí lo son su extensión, profundidad y formalización. Lo que estamos viviendo en tiempo real es el intento por introducir una gran cantidad de excepciones en el proceder del Ejército y de la policía civil federal denominada Guardia Nacional. Como queda claro con los ejemplos que acabo de citar, ambas instituciones perderán en su institucionalidad y consolidación. Con ello, su futuro quedará gravemente comprometido por las decisiones que en la polarización actual parecen reducirse a determinar si el Presidente de la República tiene o no razón; a si puede o no imponernos su voluntad. Con el pasar de los años veremos que estos malos arreglos institucionales tendrán efectos negativos sobre la población. Se generarán zonas grises en las que, con la institucionalidad rota, las fuerzas armadas y las de seguridad pública podrán actuar con discrecionalidad e impunidad. Esta es la discusión que debiéramos estar teniendo como sociedad.
NOTAS:
1 Se reproduce con autorización de el autor, en El Universal, el 17 de agosto de 2022.
Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero