El Derecho económico, la minería y la economía circular en México

Publicado el 25 de enero de 2023


Jorge Alberto Witker Velázquez
Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM
witker@unam.mx

“La noción de explotación de la tierra
como factor de producción debe eliminarse por completo.
Se ha de dar paso a la inversión en
capital natural, lo que implica que la naturaleza,
sus ecosistemas y su biodiversidad sean, el fin último
al que debe aspirar cualquier sistema económico productivo.”

Alejandro Pagés Tuñón
(Capitalismo Natural y Economía Circular, Diexe Editora, Puebla, México, 2021)

1. El Derecho económico

Con el inicio del rescate del Estado de los mercados transnacionales, el Derecho económico recobra legitimidad e importancia. Los poderes fácticos y los tratados de libre comercio e inversiones empiezan a cuestionarse por la defensa del medio ambiente, las crisis migratorias y el combate a la pobreza de pueblos y comunidades.

Así, el Derecho constitucional económico extiende reconocimientos a territorios y pueblos originarios, en rupturas a la hegemonía del monismo jurídico eurocentrista, derivado de los dominios coloniales pasados.

En efecto, el reconocimiento de los derechos humanos se abre camino a miradas pluralistas del derecho, advertidos parcialmente, por los derechos sociales de limitados países a lo largo del siglo XX iniciados por Querétaro y Weimar.

En efecto, la impuesta globalización mercantil, basada en la economía lineal ampliada, detonó un impacto ambiental mundial, fundado en prácticas y avances tecnológicos de la Revolución Industrial y luego digital, que ha impactado los hábitos de consumo y producción de los habitantes, cerrando espacios a lo social y colectivo en privilegio de un individualismo exacerbado.

En consecuencia, el pasado siglo XX, en previsión a lo descrito y sus negativos efectos desde una mirada internacional, advertimos la propuesta del posible desarrollo sostenible alternativo, que postula formas de gestión diferente, no lineales, para producir y consumir bienes y servicios, amigables con el ambiente, sin abandonar el desarrollo competitivo que las economías en general aspiran y persiguen.

Impulsados por el actual cambio climático, el Estado y el Derecho pasan a jugar un rol sustancial, que bajo un perfil de derecho social, está llamado a construir un orden público económico que diseñe herramientas; que haga viable una economía verde y sustentable; que salve el planeta de la crisis socioambiental de la actual economía lineal de la presente generación.

El entorno de ese orden público económico, es competencia del mundo normativo del Derecho y que describe Enrique Leff con ideas como “el desplazamiento forzado por los desastres naturales e inseguridad y custodia de minas, el cambio climático, el agotamiento acelerado de los recursos naturales, la pérdida de la biodiversidad, la contaminación de aires y aguas, la migración y los derechos humanos, son los grandes retos que enfrenta el mundo actual”.

Una tarea conceptual básica, es incorporar a las instituciones jurídicas la economía circular, que supere la dicotomía consumo-basura por usuario y reúso, en un contexto holístico que articule la naturaleza con los intervinientes en los procesos productor-servicio y consumo.

2. La economía circular

Como un nuevo enfoque, método o cultura, busca equilibrar el desarrollo económico con la protección del medio ambiente, bajo las perspectivas de un desarrollo armónico que satisfaga las necesidades de las generaciones presentes, sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras en cuanto a sus necesidades.

Conceptualmente, esta tipología económica se opone a la economía lineal, estanca y fatal y aspira a devolver los residuos o desechos a la categoría de materia prima, reutilizándolos hasta que realmente lo sean. Plantea generar prosperidad económica, protegiendo al medio ambiente, previniendo la contaminación, posibilitando así el aspirado desarrollo sostenible.

En efecto, esta economía se apoya en el principio de las “Tres R´s”: reducir, reusar y reciclar, aplicable a todo el ciclo de vida de los productos; se trata también de evitar que los recurso naturales no renovables sean la única fuente de las cadenas de valor existentes, sino de reusarlos al máximo, bajo el principio de que los desechos se vuelvan materias primas de nuevo, propiciando que los recursos minerales se recuperen en nuevos procesos productivos en una circularidad que en varios campos del proceso industrial y tecnológico actual, se vuelven basura prematuramente hablando. Hay que pensar en sistemas complejos integrados por empresas, personas, plantas y fábricas, articulados y vinculados entre sí, en los cuales los precios u otros mecanismo de asignación deben reflejar los costos reales, y cada participante en la cadena debe considerarse como un usuario y no como un consumidor, con el cual se termina en definitiva la vida de los productos.

Puede entonces conceptualizarse la economía circular como una filosofía del diseño y de organización de sistemas inspirados en la fauna viva de la naturaleza, en la que los desechos de una especie, son el alimento de otra y así sucesivamente, en sistemas cíclicos de autosuficiencia. Es un sistema restaurador y regenerativo, por extensión y ciclo, sustituyendo el concepto de caducidad de los productos por el de restauración de desechos e insumos.

Esta estrategia circular, que nos parece un tanto utópica, comienza a despegar en el contexto de algunas marcas de empresas transnacionales, las que orientan prácticas innovadoras a fragmentos de mercados, que difunden y expanden usos y modas a consumidores responsables y defensores de la naturaleza y el medio ambiente. Un ejemplo al respecto, indica que en materia de derecho a los animales, una directiva comunitaria europea, rechaza toda mercancía que utilice test de prueba en animales, por otra parte, en la empresa “Nike” que elabora zapatos deportivos, las suelas de algunos tipos de ellos se integran de botellas de vidrio reciclado y en algunos lugares ha levantado fábricas de desechos post-consumo. La fábrica y marca “Ikea” de muebles, promueve el intercambio con vales de muebles usados para los compradores, evitando destrucción y la eventual basura.

“Puma”, “Patagonia”, “HP”, entre otras, aplican economía circular para productos que intentan transformar residuos en materia prima reciclada; “Burger King” recupera los envases y contenedores de primer uso de sus alimentos a través de cupones y previa desinfección, se reúsan para evitar ese enorme desperdicio plástico. Otra empresa, rescata plásticos de ríos y mares, los cuales son canjeados por dinero para sectores vulnerables, evitando la concentración indiscriminada y masiva de plásticos en los mares.

De estos ejemplos que surgen de empresas específicas y de consumidores responsables, el Derecho económico debe diseñar instrumentos o herramientas, que apoyen a las medianas y pequeñas empresas nacionales, con estímulos, subsidios, etcétera, a fin de incorporar al orden publico económico elementos de la emergente economía circular, donde convergen ramas jurídicas como el Derecho ambiental, el Derecho económico, el Derecho administrativo, el Derecho minero y el Derecho marítimo, e incorporar el entorno del diseño industrial, la mercadotecnia y las comunicaciones, bajo un esquema inter y transdisciplinario, lejos de las miradas dogmáticas cerradas con que trabajan algunos juristas, que Paul Sartre llamó “hombres casados con su abuela”.

3. El Derecho minero

Representa la delegación que el Estado hace a los sectores privados de la operación de los recursos naturales, sustancias-mineras, que conforma una manifestación expresa de voluntad que se materializa a través de una concesión minera. Es un derecho subjetivo personal, destinado a conducir actividades económicas y técnicas, de exploración y/o explotación de tipo temporal, por medio de un título especifico, con inscripción registrada, que debe cumplir requisitos y condiciones de cierta solemnidad, como publicidad, registro y que en general impide transferir a terceros esta expresa delegación contenida en un título de concesión.

En México, derivado del Artículo 27 constitucional ésta actividad está en el dominio público exclusivo y la legislación secundaria actual, establece una desregulación total que se puede observar en varios artículos en donde los títulos de concesión son genéricos, que cubren exploración, explotación y beneficio, que autoriza a los concesionarios una libre apropiación territorial, que incluye en la práctica, suelos y subsuelos por extensiones de numerosas hectáreas y por plazos, incluso superiores a los 50 años. Corrobora lo anterior el artículo 19 de la mencionada Ley minera, en que otorga derechos de servidumbre temporal y eventual expropiación de los terrenos dedicados a otras actividades agropecuarias o forestales.

Un aspecto destacado de esta laxa legislación, es el Artículo 6, que declara de interés público la actividad minera, sin exigir como contrapartida el pago de contribuciones o impuestos por minerales extraídos y se ampara en el concepto de que las minas son bienes públicos nacionales; que no admiten negociación privada de los mismos y que caen en la órbita de concesión de bienes públicos; que sólo generan pagos de derechos, sin relación alguna con las utilidades y riquezas obtenidas de minerales tan importantes como oro, plata, cobre, zinc, litio, molibdeno y otras 70 sustancias mineras metálicas y no metálicas, adicionalmente, aplican a la minería nacional la Ley General de Bienes de Nacionales y Ley Federal de Derechos.

Complementando lo anterior, los concesionarios gozan de un amplio derecho a utilizar, sin autorización alguna, los recursos hídricos encontrados tantos en aguas subterráneas como superficiales, quedando excluido de las prescripciones de la Ley Federal de Aguas.

Los concesionarios beneficiarios de esta atípica regulación, son grupos de empresas concentradas y de poder dominante en un 75% de empresas transnacionales de origen o domicilio canadiense y un 25% en tres grandes grupos nacionales conocidos como: Grupo México, Grupo Peñoles y Grupo Frisco, en donde la pequeña y mediana minería no tiene presencia importante en ninguno de los 28 estados federados de la República Mexicana.

Una característica más de la mencionada Ley Minera, es que no tiene mención ni artículo alguno referente a la responsabilidad que tienen los concesionarios y empresas cuando cierran la actividad minera en sus respectivos lotes, omisión que tampoco cumple la Ley Federal de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiental.

Aprovechando dicha omisión en México, se encuentran en la actualidad numerosas lagunas y depósitos de restos de jales, contaminando aire, tierras y aguas sin límite ni sanción alguna.

3.1. La economía circular minera mexicana

A. La minería originaria

La economía circular minera mexicana puede dividirse en actividad originaria y minería urbana. En cuanto a la originaria, conviene señalar que tiene que ver con la explotación directa de sustancias mineras en las comunidades y municipios que conforman la llamada geografía minera. Como los títulos de concesión, sin publicidad ni solemnidad alguna, tanto la exploración y explotación, son realizados sin ningún tipo de restricciones y el requisito del uso de suelo queda entregado a los municipios, los cuales los otorgan sin condicionamiento, ni término alguno. En tales situaciones, ninguna legislación federal ni autoridad intervienen en dichos procesos, los que bajo el prisma del derecho de los inversionistas nacionales o extranjeros, provocan destrucción y pobreza en los sectores de pueblos originarios y comunidades agrarias, entre otros, las que se enfrentan en sus propios territorios con poderosos intereses, que lucran con los minerales encontrados. Los impactos ambientales han sido detectados y denunciados, sin reparar en abiertas violaciones a los derechos humanos, especialmente, a los DESC y al derecho a un ambiente sano. La contaminación de las aguas, ha sido un factor que ha contaminado ríos y villorrio, siendo uno de los más dramáticos el caso del Río Sonora, que contaminó las aguas y los cultivos de numerosos pueblos campesinos. Se afirma que de las regiones afectadas por la minería destacan los que acompañamos en el mapa que se anexa a esta ponencia.

En cuanto a los residuos, en general de la actividad minera originaria, y en función de una protección ambiental efectiva y real como contrapartida, se señala la existencia de cerca de 250 lagunas o depósitos de jales o desperdicios del Grupo México, que se mantiene expidiendo vapores y gases a la atmosfera, contaminando el aire de extensas regiones, sin sanción alguna por los causantes de dichos desastres ecológicos. La descoordinación de autoridades dispersas en el sector, permite que la actividad minera no tenga control gubernamental de ningún tipo ya que, la administración actual ha eliminado la Subsecretaria de Mina y el cese de cerca de 30 funcionarios competentes para aplicar el reglamento de la multicitada Ley Minera. Sólo queda el Servicio Geológico Mexicano, competente para participar en las asignaciones mineras que se concursan cuando la Secretaría de Economía, decreta la liberación de terrenos al vencer o caducar las concesiones.

B. La minería urbana

Surge en el contexto de la constante innovación tecnológica y el consumismo, en que las personas desean sustituir los aparatos eléctricos y electrónicos por otros más avanzados, con lo cual incrementan la llamada basura electrónica, verdadero signo de nuestro tiempo. Estos aparatos en una economía circular, no se consideran basura y se deben transformar en materias primas, al reciclar los residuos de dichos aparatos que contienen, metales, componentes o materiales, que son cada vez escasos y con altos costos dicha obtención.

Según la ingeniería industrial, en tales productos es posible encontrar metales preciosos, plásticos y vidrios, que bajo la cultura de la economía lineal y consumista, se convierten en basura y desperdicio, con enormes efectos ambientales negativos. Se trata de reemplazar el concepto de basura electrónica por materia prima, para lo cual es fundamental tareas de separación, reúso y reciclaje como una estrategia de doble vertiente en que reduce costos, limita la explotación original de minerales no renovables y protege el medio ambiente, todo de amplio beneficio social evidente en el contexto de las grandes urbes y ciudades que tiene México, sin visualizar esta verdadera minería urbana que ya despunta en varios países europeos y Cuba.

Esta actividad puede ser realizada tanto por empresas privadas y obligatoriamente por los Estados, pues se trata de impulsar la cultura de la llamadas “Tres R´s” y para lo cual es necesario impulsar la cultura que reemplaza a los consumidores por usuarios de bienes que pertenecen a la naturaleza, como una forma mínima de contribuir a defender la existencia de vida en la Tierra.

Desde el punto de vista jurídico, en México existe una Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos y las leyes locales en las entidades federativas, que establecen mínimas bases para eventuales elementos de economía circular como alternativa a los rellenos sanitarios y centros de basura existentes.

Una ley de emprendimiento específica que para la economía minera urbana, debería establecerse con apoyo e incentivos y subsidios, para llenar un vacío estratégico en la lucha contra la contaminación urbana en general.

En síntesis, reconociendo que la civilización actual depende en gran medida de las sustancias mineras, que con riesgos, inversiones e innovaciones tecnológicas, los agentes económicos privados, realizan en el mundo extractivista, debe pugnarse por encontrar un equilibrio entre los legítimos beneficios a lograr con contribuciones y apoyos socio-ambientales, colaborando con un progreso a pueblos, regiones y trabajadores que participan en el proceso como usuarios de este verdadero capital natural que son nuestros entornos nacionales.

Ciudad Universitaria, UNAM, a 14 de Noviembre de 2022.

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