El silencio administrativo, el plazo razonable y el decaimiento del procedimiento disciplinario
Publicado el 22 de febrero de 2023
Lizbeth Xóchitl Padilla Sanabria
doctora en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México; posdoctorado por
el Conacyt de investigadores de alto nivel académico; egresada de la Tercera Escuela de
Verano en Dogmática penal y procesal penal de la George August Universität en Gottigën,
Alemania; estancia de investigación en Sevilla, España; estancia de investigación en
Valencia, España, y estancia de investigación en Lecce, Italia.
padilla_liz_2@hotmail.com
Una de las preocupaciones de todo administrado radica en el plazo durante el cual la autoridad emite sus actos administrativos para darle celeridad al procedimiento administrativo disciplinario; en virtud de que hay posibilidad de suspensión de audiencias a causa de la necesidad de desahogar el caudal probatorio o para la protección de algún derecho, y en algunos casos, el primero está bajo los efectos de una medida cautelar.
No obstante, se han dado casos en los que la autoridad administrativa simplemente guarda silencio en el caso de la substanciación de los procedimientos disciplinarios, causando una violación a los derechos humanos como la tutela judicial efectiva, o simplemente el derecho a obtener un fallo en un plazo razonable.
Sin embargo, el plazo razonable es uno de los elementos necesarios que la autoridad debe cumplir para proteger al debido proceso, el cual no puede ser obviado, ni restringido por el silencio administrativo.
La Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) prevé al plazo razonable en el artículo 8.1:
ARTÍCULO 8. Garantías Judiciales
1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.
Desde el ámbito de la convencionalidad, las sentencias de la convención interamericana de derechos humanos (CIDH) más relevantes al respecto son las siguientes:
1. Caso López Mendoza vs Venezuela
162. ... En orden a determinar si éste es un plazo razonable, la Corte, conforme a su jurisprudencia, tomará en cuenta: i) la complejidad del asunto, ii) la actividad procesal del interesado; iii) la conducta de las autoridades judiciales, y iv) la afectación generada en la situación jurídica de la persona involucrada en el proceso. En este sentido, correspondía a Venezuela justificar, con fundamento en los criterios señalados, la razón por la cual requirió del tiempo indicado para tratar el caso. Si no lo demuestra, la Corte tiene amplias atribuciones para hacer su propia estimación al respecto.
En el mismo sentido, se encuentran las siguientes sentencias:
2. Caso Anzulado Castro vs Perú. Sentencia del 22 de septiembre del 2009, punto 156.
3. Caso Radilla Pacheco vs México. Sentencia del 23 de noviembre del 2009, punto 244.
4. Caso Vázquez Durand vs Ecuador.
A.2.c Plazo razonable y derecho a conocer la verdad
159. La Corte ha establecido que el derecho de acceso a la justicia requiere que se haga efectiva la determinación de los hechos que se investigan en tiempo razonable. Este Tribunal ha señalado que el “plazo razonable” al que se refiere el artículo 8.1 de la Convención se debe apreciar en relación con la duración total del procedimiento que se desarrolla hasta que se dicta la sentencia definitiva. Asimismo, ha considerado que una demora prolongada constituye en principio, por sí misma, una violación a las garantías judicial.
En este mismo tenor, encontramos a la sentencia:
5. Caso Favela nova Barsilía vs Brasil. Sentencia del 16 de febrero de 2017, puntos 217 y 218
6. Caso Genie Lacayo vs Nicaragua. Sentencia del 29 de enero de 1997, punto 77.
7. Caso Las Palmeras vs Colombia
62. En lo que atañe al plazo del proceso penal, es importante indicar que el artículo 8.1 de la Convención también se refiere al plazo razonable. En el presente caso, las partes presentaron los alegatos correspondientes y, al respecto, esta Corte se remite a lo establecido en su Sentencia sobre excepciones preliminares dictada el 4 de febrero de 2000, en la cual indicó que:
El Estado no ha dado ninguna explicación satisfactoria acerca del trámite procesal desarrollado entre esa fecha y el inicio de 1998. El silencio del Estado debe ser apreciado tomando en cuenta que durante los siete primeros años el trámite procesal no pasó de la etapa indagatoria. Colombia ha mencionado los avances que ocurrieron desde que la Unidad de Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación tomó a su cargo esta causa. Pero el tema en cuestión no es lo que sucedió en 1998, sino en los primeros siete años a partir de los hechos. Este tiempo es más que suficiente para que un tribunal dicte sentencia.
63. La Corte ha establecido el criterio de que un período de cinco años transcurrido desde el momento del auto de apertura del proceso rebasaba los límites de la razonabilidad. Dicho criterio se aplica al presente caso.
64. Con fundamento en las consideraciones precedentes, es importante señalar que al hacer el estudio global del procedimiento en la jurisdicción penal interna, el cómputo del plazo desde el 29 de enero de 1991 -fecha en que se dictó el auto de apertura del proceso penal militar- hasta el 25 de marzo de 1998 -cuando se trasladó la causa a la jurisdicción penal ordinaria- y luego, desde el día 14 de mayo de 1998, cuando se dictó el auto de avocamiento del proceso por parte del Fiscal Regional de la Unidad Nacional de Derechos Humanos de la Fiscalía General de la Nación hasta la actualidad, en que todavía no se ha pronunciado una sentencia condenatoria, este Tribunal advierte que, en conjunto, el proceso penal ha durado más diez años, por lo que este período excede los límites de razonabilidad previstos en el artículo 8.1 de la Convención.
Cómo se puede apreciar de los documentos jurídicos antes señalados, el plazo razonable es un elemento de protección de los derechos del justiciable en cuanto hace al debido proceso.
Por ello, si se violenta este principio, no es menester entrar al fondo del asunto, pues todas las garantías del 8.2 de la CADH han sido violentadas al justiciable, por ende, se debe dictar una resolución absolutoria a su favor o hacer una declaratoria de que el acto administrativo sancionador ha quedado sin efecto.
Por lo que el silencio administrativo no es óbice para que la autoridad administrativa violente el principio de plazo razonable. A efecto de no violentar este principio, se deben atender los siguientes puntos:
1. La autoridad debe determinar la complejidad del asunto.
2. Se debe determinar la actividad procesal del interesado.
3. Se debe determinar la conducta de las autoridades disciplinarias.
4. Se debe analizar la afectación del justiciable involucrado en el proceso a causa del retraso de las actuaciones procesales de la autoridad disciplinaria.
5. Las autoridades disciplinarias, en caso de que haya superado los términos y no dictado resolución, deben justificar con fundamento en los puntos de 1 a 4, las razones por las cuales requirió el tiempo indicado para ello y resolver el caso.
6. La demora prolongada del procedimiento (silencio administrativo), constituye en principio, una violación a las garantías judiciales y al debido proceso.
7. La CIDH ha establecido que, el criterio de un período de 5 años de duración de los procesos punitivos, rebasan los límites de la razonabilidad.
8. El no respetar el plazo razonable violenta el derecho a una tutela judicial efectiva (art 25 de la CADH)
9. Las autoridades disciplinarias deben encauzar el procedimiento disciplinario para no violentar el debido proceso en pro del formalismo y la impunidad.
10. El plazo razonable comprende desde la etapa de la investigación, hasta la resolución de la autoridad resolutora.
El chileno Luis Cordero Vega señala que, el silencio administrativo en este tipo de procedimientos administrativos sancionadores, violentan el derecho humano al debido proceso, en virtud de que una resolución debe ser oportuna y nunca debe argumentarse lo contrario bajo el silencio administrativo, ni determinar a éste como elemento óbice para considerar la responsabilidad administrativa del administrado. (“El decaimiento del procedimiento administrativo sancionador. Comentarios a las sentencias de la Corte Suprema del año 2010”, Anuario de Derecho Público UDP, pp. 246-255)
Dentro de los temas de relevancia que señala Cordero Vega, es la extinción del acto administrativo sancionador la causa del silencio de la administración, en virtud de que el mismo debe quedar sin efecto a favor del administrado. El abandono del procedimiento administrativo sancionador por parte de la administración, sin resolver una reposición dentro de dos años de haberse presentado, produce el decaimiento del procedimiento administrativo y la extinción del acto administrativo sancionatorio, perdiendo por lo tanto su eficacia. Elemento óbice para considerar la responsabilidad administrativa del administrado. (Cordero, Vega Luis, ídem)
En este caso, lo que implicaría el silencio administrativo sería un beneficio para el imputado por una falta administrativa, dejando el estatus de las cosas para éste como estaban antes de iniciado el procedimiento administrativo sancionador. Por ende, el silencio administrativo, entendido como el elemento que la autoridad utiliza para sancionar a un administrado, violaría las garantías mínimas, así como el debido proceso legal, y con ello el principio de legalidad.
Bajo esa perspectiva, la autoridad no puede escudarse bajo el elemento de la prescripción y justificar su silencio administrativo para dejar de actuar en un procedimiento disciplinario. Por ejemplo, de acuerdo con la Corte chilena, ni siquiera sería necesario llegar a analizar la figura de la prescripción, pues, tan sólo el silencio administrativo traería como consecuencia el decaimiento del proceso administrativo sancionador y la eliminación del acto administrativo sancionador:
Desde otro punto de vista, ha de considerarse que el objeto jurídico del acto administrativo, que es la multa impuesta, producto del tiempo excesivo transcurrido se torna inútil, ya que la sanción administrativa principalmente tiene una finalidad preventivo-represora, con ello se persigue el desaliento de futuras conductas ilícitas similares, se busca reprimir la conducta contraria a Derecho y reestablecer el orden jurídico previamente quebrantado por la acción del transgresor. Después de más de dos años sin actuación administrativa alguna, carece de eficacia la sanción, siendo inútil para el fin señalado, quedando vacía de contenido y sin fundamento jurídico que la legitime, sin ser necesario llegar a estudiar la prescripción elemento óbice para considerar la responsabilidad administrativa del administrado. (Cordero, Vega Luis, ibidem, p. 251)
Por ende, el plazo razonable analizado desde la perspectiva del silencio administrativo (entendido como la no actuación de la autoridad administrativa dentro de un procedimiento disciplinario) violaría el debido proceso del administrado, sin con posterioridad a ello, ésta actuara en perjuicio de este.
Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero