Inconstitucionalidad de la definición “nativo” prevista en la Constitución veracruzana:
un revés para el constitucionalismo local
Publicado el 24 de marzo de 2023
Carlos Martín Gómez Marinero
Licenciado en Derecho y maestro en Derecho constitucional y administrativo por la
Universidad Veracruzana,
carlosgomezmarinero@gmail.com
@carlos_marinero
Mediante reforma de 11 de agosto de 2022, el artículo 11, fracción III de la Constitución Política del Estado de Veracruz, de Ignacio de la Llave, definió que «son veracruzanos», entre otros supuestos, los mexicanos nacidos fuera del territorio del estado con hijos veracruzanos. Se trataba de una disposición normativa novedosa en la República mexicana al reconocer el ius sanguinis —derecho en razón de la sangre, de los hijos hacia los padres— como elemento definitorio de lo que comprende ser «nativo» de un lugar.
Esta disposición fue impugnada —mediante la acción de inconstitucionalidad 125/2022 y sus acumuladas— al vincularse con la materia electoral, en particular con el artículo 43 de la Constitución Local que establece como requisitos para ser gobernador, entre otros, ser veracruzano y contar con residencia efectiva de cinco años anteriores al día de la elección; y con el diverso artículo 116 de la Constitución General de la República que prevé como requisitos para ocupar el cargo en mención ser ciudadano mexicano por nacimiento y nativo de la entidad, o con residencia efectiva no menor de cinco años.
Los accionantes plantearon la vulneración del procedimiento legislativo que dio como resultado una reforma que —desde su perspectiva— contravenía el artículo 116 de la Constitución General de la República al regular un supuesto no previsto en el texto constitucional. El proyecto de resolución elaborado por el ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena se dividió en dos partes: la valoración del procedimiento legislativo y el análisis del artículo 11, fracción III de la Constitución veracruzana y concluía —a mi parecer acertadamente— en reconocer la constitucionalidad de la reforma (cabe destacar que la opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación fue en el sentido que el decreto era compatible con la Constitución porque formaba parte de la libertad de configuración legislativa y la medida se constituía como una alternativa en dirección al objetivo y fin de ser nativo).
En la primera parte del proyecto se identificó que la iniciativa fue presentada el último día del segundo periodo ordinario de sesiones; que se turnó a la presidencia y a la secretaría de mesa directiva; que tres días después la Comisión emitió su dictamen y que a los dos días siguientes se convocó a la sesión extraordinaria que tuvo lugar en esa misma fecha, sesión a la que acudieron 49 de 50 diputados.
El proyecto reconoció que existió un tipo de desazón y premura en el procedimiento legislativo, pero también advirtió el cumplimiento de la mayoría de exigencias legales y reglamentarias sin que las irregularidades —falta de publicación del orden de día con la anticipación o que un diputado de la Comisión no hubiere recibido la convocatoria— hubieren incidido en los principios que rigen la democracia deliberativa.
En la segunda parte del proyecto que se refirió al análisis del artículo 11, fracción III de la Constitución veracruzana se sostuvo que no se actualizaba violación a los principios de legalidad y seguridad jurídica ni al ser votado o a los requisitos previstos en el artículo 116, fracción I, último párrafo de la Constitución General de la República. El proyecto partió del reconocimiento al margen de configuración legislativa para regular los requisitos de elegibilidad e incluso con la posibilidad que tienen las entidades para modular el ejercicio y las oportunidades del derecho a ser votado.
En el proyecto se distinguieron los requisitos tasados, modificables y agregables (párrafo 87). Los primeros, definidos por la Constitución General de la República, sin que puedan alterarse, flexibilizarse o modularse por los órganos constituidos; los segundos, previstos en la Constitución y que expresamente prevén la potestad de las entidades federativas para establecer modalidades diferentes; y los últimos, los agregables, no previstos en la Constitución que se pueden adicionar en las constituciones locales.
En el proyecto se señaló que la norma no generaba una irrupción a los requisitos tasados constitucionalmente, pues lo único tasado es ser ciudadano mexicano por nacimiento y en caso de no ser «nativo» y contar una residencia efectiva de cinco años (párrafo 102). Asimismo, en caso de la condicionante «nativo» del Estado, lo único tasado era que a éstos no se les puede exigir una residencia previa, pero en el proyecto se indicaba que el texto constitucional no prevé una autodefinición de lo que es ser nativo, más aún, ser nativo no implica que sólo se reconozca al nacido en el territorio estatal, pues este criterio también admite el ius sanguinis.
En relación con la discusión en el Pleno de la Suprema Corte —el 31 de enero de 2023— todos los ministros estuvieron de acuerdo en que se trataba de una norma vinculada con la materia electoral acorde al precedente dictado en la acción de inconstitucionalidad 74/2008. En lo que respecta al procedimiento legislativo, únicamente el ministro Aguilar Morales sostuvo que al no seguirse el procedimiento legislativo para garantizar la deliberación parlamentaria y democrática procedía declarar la invalidez del decreto impugnado.
En relación con el análisis y discusión del artículo 11, fracción III de la Constitución veracruzana —en vinculación con el artículo 43 de ese mismo ordenamiento y con el diverso 116, fracción I de la Constitución General de la República— existieron cuatro posturas: 1) en favor del proyecto en sus términos (Ortiz Mena y Esquivel Mossa); 2) el proyecto con matices/interpretación conforme (González Alcántara, Lelo de Larrea y Laynez Potisek); 3) con el proyecto con el matiz o en contra, dependiendo del sentido de la votación (Pérez Dayán); y 4) en contra del proyecto (Aguilar Morales, Ortiz Ahlf, Pardo Rebolledo, Piña Hernández y Ríos Farjat).
Si bien en un principio quienes votaron en contra del proyecto (5 integrantes) era un grupo menor en relación con quienes pudieran estar a favor de una interpretación conforme (4 integrantes) que, incluidos con quienes estuvieron a favor con el proyecto en sus términos implicaba una votación de 6 en favor de la validez en contra de 5 en favor de la invalidez; al final, se lograron los 8 votos por la invalidez de la norma al haber transitado los ministros Pérez Dayán, Lelo de Larrea y Laynez Potisek.
En mi opinión el proyecto elaborado por el ministro Ortiz Mena reconocía genuinamente la libertad configurativa de las entidades federativas para regular quiénes son nativos de una entidad federativa al no existir en la Constitución General de la República un criterio claro sobre lo que significa o debe significar ser nativo de un estado. No obstante, la propuesta de interpretación conforme planteada por los ministros González Alcántara, Lelo de Larrea y Laynez Potisek —incluso con la posibilidad de incorporación del ministro Pérez Dayán— pudo ser una alternativa plausive para transitar a una solución armónica entre la preocupación por tutelar los requisitos tasados o indisponibles para el legislador local y el reconocimiento de la libertad de configuración legislativa de las entidades federativas.
Así para el ministro González Alcántara la Constitución veracruzana definía «lo que significa ser veracruzano y no lo que significa ser nativo de Veracruz»; es decir, que se puede ser veracruzano de diferentes maneras, aunque solamente se puede ser nativo de Veracruz habiendo nacido en esa entidad federativa (como lo indicaban los ministros Aguilar Morales y Lelo de Larrea).
La problemática era que, mientras para algunos podía hacerse la modulación de lo que la Constitución veracruzana definía como veracruzano sin que ello necesariamente pudiese estar vinculado o relacionado con «ser nativo», para otros, indefectiblemente esa regulación se relacionaba con el requisito previsto en la Constitución General de la República.
La ministra Loretta Ortiz Ahlf planteó que la reforma no observaba el test de racionalidad y que la medida no se superaba «la grada de necesidad», pero el tema no tenía que ver en absoluto con restricción a un derecho o incluso a la ponderación de derechos. Incluso, la ministra llegó a argumentar la existencia de «medidas menos lesivas»; lo que en mi opinión se trata de argumentos fuera de lugar, por decir lo menos.
El ministro Pardo Rebolledo —quien votó por la invalidez de la norma— reconocía lo ya anunciado por González Alcántara en el sentido de que «desvinculado del tema electoral o del tema de requisitos para ser gobernador, pudiera aceptarse la constitucionalidad de este requisito», pero apuntaba el inconveniente relacionado con la legitimación de las personas que promovieron la acción —vinculadas con la materia electoral—. Este cuestionamiento a mi parecer no impide la interpretación conforme pues precisamente fijar los alcances de la norma forman parte del fondo del asunto.
Los ministros Zaldívar Lelo de Larrea y Laynez Potisek expusieron argumentos similares —en principio en favor de la interpretación conforme—. Para Zaldívar no podía sustituirse el concepto «veracruzano» por «nativo», pero bastaba con señalar que no le era disponible a los Estados el concepto de «nativo del Estado» para los efectos del 116 constitucional. Para Zaldívar el artículo 11, fracción III de la Constitución local no colisionaba con los diversos 43 de la Constitución local y con el 116, fracción I de la Constitución General de la República, pues mientras subsistiera que la condición ser nacido en el estado fuera el requisito con el que se relacionara ser nativo —con independencia del carácter de ser veracruzano— la norma podría ser constitucional.
No obstante, como ya se ha precisado sin argumentos claros —y más bien con los mismos inconvenientes atribuidos a la presidencia de Zaldívar en relación con el conteo de votos, por ejemplo, en las impugnaciones de la Ley de la Industria Eléctrica— la ministra Norma Piña Hernández contabilizó 6 votos en contra del proyecto —en lugar de 5— y cuestionó si algún ministro se incorporaría al sentido de la votación por la invalidez, lo que, en efecto, sucedió sin mayor argumento más que el de transitar con sendos votos concurrentes y aclaratorios de los ministros Laynez Potisek y Zaldívar Lelo de Larrea.
El rechazo del proyecto y la votación mayoritaria es cuestionable pues la Suprema Corte sigue siendo deudora del constitucionalismo local y dejó de lado lo argumentado por el ministro ponente en el sentido de que las entidades federativas pueden y deben ser genuinos laboratorios de experimentación democrática.
A pesar de que no hubo una razón clara para sostener la inconstitucionalidad de la reforma a la Constitución veracruzana, la Corte se precipitó por resolver el caso sin mayor reflexión, así basta leer la versión taquigráfica del 31 de enero de 2023 para advertir los bandazos, dudas e imprecisiones sobre lo que significa ser «nativo», pues incluso para los ministros que integraron la mayoría ello tendría significados distintos.
Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero