La controversia sobre la controversia constitucional del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) ante la Suprema Corte de Justicia
Publicado el 4 de mayo de 2023
Carlos Martín Gómez Marinero
Licenciado en Derecho y maestro en Derecho constitucional y administrativo por la
Universidad Veracruzana,
carlosgomezmarinero@gmail.com
@carlos_marinero
El 27 de marzo de 2023 el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI) presentó una demanda de controversia constitucional con motivo de la omisión del Senado de la República de nombrar a tres comisionados del INAI, cuya falta de nombramiento impide el desempeño de las funciones sustantivas del organismo autónomo. Más de veinte días después, el 24 de abril de 2023, la ministra Loretta Ortiz Ahlf emitió el acuerdo de admisión —en la controversia constitucional 280/2023— y resolvió sobre la solicitud de suspensión 1 en sentido desfavorable para el INAI.
La negativa de la suspensión solicitada por el INAI no sólo se debió a la deferencia de la ministra ponente, sino también con los términos en que se planteó la demanda y la solicitud de suspensión por parte del organismo autónomo. Para advertir lo anterior, enseguida se identifican los argumentos planteados por el INAI y, posteriormente, lo señalado en el acuerdo emitido por la ministra ponente a fin de identificar algunos cuestionamientos en torno al modo de proceder del INAI y de la ministra instructora.
En la demanda se reclamó la «omisión por resultado» de la Cámara de Senadores al no designar y no concluir el proceso de designación de las personas comisionadas del INAI. Para ello, se destacó como antecedente que los siete comisionados que integraron el INAI fueron designados el 30 de abril de 2014 y culminarían su encargo de manera escalonada el 31 de marzo de 2018, 2020, 2022 y 2023, dos comisionados por cada año, con excepción de 2023 en que finalizaría el encargo del último de ellos. De esta manera, a partir del 1 de abril de 2022 tendrían que haber entrado en funciones dos comisionados y el 1 de abril de 2023 un comisionado más a fin de cumplir con la integración completa del organismo autónomo.
En el escrito de demanda se identificó la «omisión por resultado» del Senado por falta de conclusión de un procedimiento —para integrar a los comisionados que tendrían que haber integrado el organismo desde el 1 de abril de 2022— y la ausencia de nombramiento de un tercer comisionado. Lo anterior tendría como consecuencia la imposibilidad de que el Pleno del organismo autónomo pudiere sesionar, pues la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en su artículo 33, tercer párrafo, expresamente señala: «las sesiones del Pleno serán válidas con la asistencia de cuando menos cinco Comisionados, incluyendo al Comisionado Presidente».
En la demanda se precisaron cuestiones preliminares como la legitimación del INAI y del Senado de la República; la oportunidad, identificando la falta de conclusión y la ausencia del inicio en el nombramiento de los comisionados; una cuestión previa, relacionada con la «garantía institucional autonomía» —como premisa fundamental en la que se apoyó el reclamo— y el tema relativo a la procedencia de la controversia constitucional, es decir, de la afectación concreta a partir de la omisión en el nombramiento de tres personas comisionadas que trasciende al impedimento del ejercicio de las atribuciones del INAI.
En la demanda se destacaron como consecuencias de la omisión impugnada no sólo la violación al principio de división de poderes, al impedirse el ejercicio de las funciones encomendadas al organismo garante, y la violación a los derechos de acceso a la información y protección de datos personales, sino tres cuestiones más —a mi parecer redundantes— que tuvieron que ver con la vulneración al «diseño institucional» del organismo al no integrarse de conformidad con lo previsto en la «normatividad»: la afectación a la nómina competencial del Instituto; y la violación al principio de autonomía institucional.
Uno de los argumentos para sustentar la omisión reclamada fue el incumplimiento de la obligación de nombramiento que, a decir de la demandante, debía realizarse en un plazo razonable. Para ello, se tomó como referencia lo predicado en el artículo 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública en el sentido de que el proceso de nombramiento: «deberá iniciarse en un plazo no mayor a sesenta días anteriores a la fecha en que concluya su periodo el Comisionado que deje su puesto». Enseguida, en la demanda se argumentó que «el paso del tiempo ha resultado desproporcional a cualquier impedimento material que se haya podido tener».
En relación con el tema de la suspensión se planteó, por una parte, que se ordenara al Senado el cumplimiento de lo previsto por los artículos 6o. y 76 constitucionales, es decir, nombrar a tres comisionados para la debida integración del Pleno del INAI; y, por otra parte, que por medio de una interpretación conforme al artículo 33 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información se permitiera sesionar válidamente con cuatro comisionados. En el primer caso se peticionó la suspensión con apoyo en los efectos restitutorios que podría tener la medida cautelar y, en el segundo caso, para que se entendiera que el artículo 33 de la Ley Federal regula un quórum mínimo para sesionar, pero aplicable a los casos donde no existan vacantes en el organismo garante.
Ahora bien, de la lectura de demanda se observan los cuestionamientos siguientes.
En primer lugar, existe poca claridad sobre los alcances de la omisión reclamada. Si bien se hallan tres comisionados sin nombrar se debe distinguir entre los nombramientos que debían existir a partir del 1 de abril de 2022 y el nombramiento del 1 de abril de 2023. La demanda apenas distingue estos supuestos y más bien los entretejió —desde la precisión de la omisión demandada hasta la petición de la suspensión—. Si se diferenciaran los dos «momentos» se advertiría que, respecto de los comisionados que culminaron sus encargos desde el 31 de marzo de 2022, la omisión se reclamó más de diez meses después del plazo que, de acuerdo con la demanda del INAI, sería el razonable para emitir los nombramientos, mientras que respecto del comisionado que debía integrar el INAI a partir del 1 de abril de 2023 se hizo con anticipación al acaecimiento de la omisión.
En segundo lugar, la demanda cuestiona con sutileza la facultad del presidente de la República de objetar el nombramiento de los comisionados del INAI. Fundamentalmente se precisó que dicho acto forma parte integral del procedimiento de designación y que provocó la omisión por resultado; asimismo, desde la óptica del INAI, la objeción debía estar debidamente fundada y motivada, pero sin precisar los alcances y trascendencia de este deber en el caso particular.
En tercer lugar, la demanda se enfocó en centralizar el tema de la omisión pero pudo cuestionar directamente el tema del quórum —para la integración del Pleno— previsto en el artículo 33 de la Ley Federal de Transparencia, pero no en el artículo 6o. constitucional ni en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Política. La impugnación del quórum para sesionar era indispensable para solicitar la suspensión del acto reclamado en el sentido de poder sesionar con cuatro integrantes del Pleno del INAI y se pudo argumentar que la actual integración garantiza la colegialidad del órgano prevista en el artículo 6o., apartado A, fracción VIII, de la Constitución, y si bien la suspensión no procede contra normas generales, sí en contra de los «efectos» que éstas provocan.
El acuerdo emitido por la ponente se hizo cerca de un mes después de la presentación de la demanda y a pesar de esa dilación la simplicidad de los «argumentos» se reduce a lo siguiente:
Respecto de la primera parte de lo peticionado la negativa obedeció que «la pretensión principal o derecho litigioso cuya constitucionalidad cuestiona el Instituto promovente… será materia del fondo del asunto; inclusive tendría efectos constitutivos de derecho, lo que debe ser motivo de estudio, en su caso, en la sentencia que en su oportunidad se dicte». En este sentido, la ponente señaló que se está en presencia de actos de naturaleza omisiva y que, en caso de otorgar la suspensión solicitada, «quedaría sin materia el presente medio de control constitucional». Asimismo, reiteró que la medida no puede tener por efecto constituir el derecho que se pretende en el fondo del asunto.
En segundo lugar, se negó la suspensión solicitada para sesionar con cuatro comisionados. En este caso las razones para negar la petición de suspensión fueron que el artículo 33 de la Ley Federal de Transparencia —relativo al quórum del INAI— no admite una interpretación distinta a la literal; que el artículo no fue impugnado destacadamente en la demanda, y que no se advertía motivo válido para desaplicar la norma, subsistiendo la presunción de constitucionalidad sin que fuera válido sujetarla a escrutinio o análisis para el efecto solicitado.
En cuanto a la negativa por los inconvenientes que tendría la medida —efectos constitutivos— cabe destacar que no se valora que los efectos de la omisión —que se empieza a configurar—estaría produciendo afectaciones a los derechos constitucionales que tutela el organismo garante. La propia dilación en el trámite de la controversia constitucional justificaría la procedencia de la medida cautelar solicitada, más aún cuando la resolución de un conflicto como el planteado involucra la garantía directa de derechos constitucionales que deberían ser preservados.
El razonamiento de la ministra ponente es igual de absurdo que el contenido en el criterio de un Tribunal Colegiado de Circuito [tesis VI.3o.A. J/2 K (11a.), registro 2025912], en el que se expresaba el impedimento jurídico de otorgar la suspensión cuando se reclama la violación al derecho de petición porque la medida cautelar otorgaría un beneficio definitivo, sin considerar la apariencia del buen derecho y el peligro en la demora.
Por otra parte, en cuanto a la negativa de la interpretación conforme hubiera sido más claro señalar la evidente incongruencia entre el acto reclamado y el objeto de lo peticionado en la suspensión. Es decir, bastaba con precisar que, si lo controvertido fue una omisión, no existía una relación entre ésta y el planteamiento de que se interpretara una norma que no forma parte de la litis constitucional.
En cualquier caso, aun cuando en la demanda planteada por el INAI —que desde mi perspectiva presentaba algunas deficiencias— existían elementos suficientes para que la ministra instructora estimara procedente la suspensión solicitada. Lo anterior era posible a partir de la valoración normativa de la Constitución y de los derechos involucrados en el conflicto: el acceso a la información y la tutela de los datos personales, más allá de la controversia «externa» y de los actores participantes en la controversia constitucional.
NOTAS:
1 Que se había solicitado para el efecto de que se ordenara, al Senado de la República, realizar los tres nombramientos de los comisionados del INAI o en su caso permitir que se sesionara válidamente con cuatro comisionados a partir de una interpretación conforme con el artículo 33 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero