Seguridad pública ambiental en México: inspección y vigilancia
Publicado el 26 de junio de 2023
Odette Mendoza Becerril
Profesora e investigadora del Departamento de Derecho,
Universidad Autónoma Metropolitana Azcapotzalco
omebe@azc.uam.mx
Dora Ileana Espíndola Álvarez
Maestrante en Derecho, UAM-Azcapotzalco
ililean.spindola@gmail.com
I. INTRODUCCIÓN
En México el tema de seguridad pública se ha vuelto determinante hoy día derivado de los acontecimientos que se han suscitado a lo largo de la República Mexicana, en el cual el Estado de derecho se ha visto vulnerado por diferentes factores sociales y criminales, sin embargo, hay un tema arraigado a la seguridad que se ha dejado de lado derivado por diversas lagunas jurídicas así como la reglamentación de la misma, como lo es la seguridad pública ambiental, siendo de gran importancia puesto que la protección del medio ambiente es un derecho humano de trascendencia internacional por los diversos tratados internacionales de los que México es parte, ya sea en sentido hard law (derecho duro) o soft law (derecho blando).
En México es necesario fortalecer la seguridad pública ambiental por la gran variedad de flora y fauna con la que se cuenta en territorio nacional, tomando en consideración su topografía, clima y riqueza biológica, lo que lo vuelve una nación megadiversa ya que cuenta con especies endémicas de gran valor internacional y muchas de ellas en peligro de extinción, así como el cuidado y preservación de ecosistemas marinos y terrestres.
Es indiscutible que la importancia del medio ambiente resulta preponderante, pues sin medio ambiente no hay vida, ya que se tiene que cuidar, preservar y proteger los ecosistemas que derivado del abuso y desgaste a causa ser humano están siendo vulnerados, así como el tratamiento de los fenómenos naturales como el cambio climático consecuencia de la mano del hombre que esta ocasionando afectaciones al medio ambiente, es por esto que mediante la creación de políticas públicas se debe de fijar distintos retos jurídico para el cuidado del medio ambiente.
En consecuencia, en México se empezaron a asentar las bases del derecho ambiental hace poco más de 50 años, mas sin embargo, la crisis climática no ha desacelerado a los niveles especulados, es por esto por lo que garantizar la seguridad ambiental apela al análisis constante de los avances en materia de prevención, protección, inspección y vigilancia (Odette Mendoza Becerril y Dora Ileana Espíndola Álvarez, “La implementación de la Policía Verde en México”).
El tema de seguridad ambiental se debe de tratar con la formalidad jurídica para eliminar la impunidad socioambiental que existe en territorio mexicano como es el caso de tiraderos a cielo abierto clandestinos, contaminación hídrica y atmosférica por parte del sector empresarial, así como la contaminación generada por los individuos que en lo particular está ocasionando diversas crisis ambientales que se tornan locales para después convertirse en un problema global.
II. LA SEGURIDAD AMBIENTAL
El concepto de seguridad ambiental surge de la preocupación por la protección del medio ambiente y la salud humana. Reconociendo que las actividades humanas han tenido un impacto en el medio ambiente surge la necesidad de protegerlo y garantizar la sostenibilidad a largo plazo.
El término “seguridad ambiental” se popularizó a mediados del siglo XX en respuesta a los crecientes problemas ambientales y a la necesidad de abordarlos. En 1972 la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano, celebrada en Estocolmo, Suecia, puso de relieve la necesidad de proteger el medio ambiente para las generaciones presentes y futuras.
La tutela del medio ambiente es fundamental para garantizar la seguridad ambiental. El párrafo tercero del artículo 1o. de la Constitución de los Estados Unidos Mexicanos establece la obligación de las autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos mientras que el párrafo quinto del artículo 4o. de dicho ordenamiento reconoce el derecho humano a un medio ambiente sano, por lo que de la interpretación de estos preceptos se funda la obligación del Estado mexicano de tutelar y proteger el medio ambiente.
En materia ambiental aplica el principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX-G de la Constitución, como lo prevé la jurisprudencia P./J. 142/2001(Facultades Concurrentes en el Sistema Jurídico Mexicano. Sus Características Generales, Tribunal de Pleno, Tesis P./J. 142/2001, semanario judicial de la federación y su gaceta, Novena Época, tomo XV, enero 2002, p. 1042, registro digital 187982): Facultades concurrentes en el sistema jurídico mexicano. Sus características generales.
Si bien es cierto que el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que "[l]as facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados”, también lo es que el Órgano Reformador de la Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias denominado “facultades concurrentes” entre la federación, las entidades federativas y los municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas materias, como son la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV), la salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI), asentamientos humanos (artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad pública (artículo 73, fracción XXIII), la ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil (artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). En el sistema jurídico mexicano las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el Distrito Federal, los municipios y la federación, puedan actuar respecto de una misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.
Controversia constitucional 29/2000. Poder Ejecutivo Federal. 15 de noviembre de 2001. Once votos. Ponente: Sergio Salvador Aguirre Anguiano. Secretario: Pedro Alberto Nava Malagón.
A este análisis se añade el artículo 21 constitucional en su párrafo noveno que dispone “[l]a seguridad pública es una función del Estado y que esta comprende la prevención, investigación y persecución de los delitos y sanciones administrativas” (Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada el 5 de febrero de 1917, Diario de la Federación, última reforma publicada el 18 de noviembre de 2022, artículo 21).
De lo anterior podemos inferir que la seguridad pública ambiental en México se compone por un derecho ambiental penal y un derecho ambiental administrativo, a esto se agrega que existe concurrencia de competencias en la materia derivando en un marco legal complejo, por lo anterior el control y la vigilancia ambiental requiere de colaboración y coordinación interinstitucional.
Considerando que la protección al ambiente se relaciona con la seguridad pública en varios aspectos, salud pública, prevención de desastres naturales, seguridad alimentaria y seguridad económica, se puede considerar la creación de una policía ambiental o policía verde como lo existe en países como Colombia y España.
Por otro lado, la seguridad ambiental se relaciona íntimamente con la agenda 2030 referente a los temas del deterioro del medio ambiente, que es considerado como el más transnacional de los problemas globales y, por ende, 1) la lucha por mantener un medio ambiente sano es una dimensión importante de la paz, la seguridad nacional y los derechos humanos; 2) en los próximos cien años un tercio de la cobertura mundial actual de la tierra se transformará debido a que la sobrepoblación mundial se enfrentará a problemáticas que impactarán a la salud, alimentación y estilos de vida, producción y desarrollo, implicando decisiones cada vez más difíciles entre consumo, explotación de servicios de los ecosistemas, restauración-conservación y gestión del medio ambiente en general; 3) la seguridad ambiental es fundamental para la seguridad nacional dado que comprende la dinámica y las interconexiones entre los recursos naturales, el tejido social del Estado y la economía para lograr una mayor estabilidad local y regional (Lucatello, Simone, “El vínculo entre seguridad y medio ambiente: Una Aproximación teórica y práctica en América Latina”, Issu home page, Universidad de las Américas Puebla).
Como anteriormente se menciona, la seguridad pública es un factor clave para la preservación del Estado de derecho, sin embargo, ésta debe tener una vertiente en materia ambiental, la cual tiene que ser especializada como a continuación se especifica derivado de las facultades de inspección y vigilancia.
III. INSPECCIÓN Y VIGILANCIA
La inspección ambiental es definida como la visita que tiene por objeto verificar el cumplimiento de las distintas obligaciones en materia de atmósfera, residuos peligrosos, contaminación de suelo, verificación de vehículos automotores nuevos en planta, impacto y riesgo ambiental, es decir, no deviene de un acuerdo o resolución administrativa (Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, Visita de Inspección).
Por otro lado, la vigilancia ambiental se define como el nuevo enfoque ecológico de la salud que subraya la complejidad de las relaciones entre los diferentes factores que la condicionan derivados no sólo de fenómenos biológicos y de comportamiento de los individuos, sino de sus entornos de vida y trabajo.
De acuerdo con nuestro marco legal en materia ambiental, las medidas de control y vigilancia son por materia y acotadas a la competencia local, estatal o federal según sea el caso, agregando que estas actividades de control son realizadas por inspectores, sin embargo, la complejidad de atribuir estas actividades a los inspectores es que las actuaciones de estos se rigen bajo las reglas de los procedimientos administrativos.
Para ilustrar me referiré a dos Tesis Jurisprudenciales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), la primera denominada Visita de inspección. La orden emitida para verificar el cumplimiento de las obligaciones en materia ambiental de conformidad con la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, no requiere la precisión de un periodo de revisión (procedimiento de inspección y vigilancia previsto en la ley general del equilibrio ecológico y la protección al ambiente. No viola el principio de seguridad jurídica por el hecho de no prever algún plazo entre la visita de inspección y el acto en que la autoridad decreta alguna medida correctiva o de urgente aplicación y señala a la persona visitada el término para ofrecer pruebas y formular alegatos. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tesis: 2a./J. 3/2021, Semanario Judicial de la Federación y su gaceta, Undécima Época, septiembre 2021, p. 2134, registro digital: 2023592). Dicha jurisprudencia establece que tratándose de órdenes de visita emitidas para verificar el cumplimiento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no es necesario que se establezca el alcance temporal respecto del cual se verificará el cumplimento de las obligaciones en materia ambiental, pues si la visita tiene como finalidad verificar la existencia de posibles daños al ambiente, tales violaciones no están sujetas a temporalidad alguna, por lo que exigir para la legalidad de la orden de inspección relativa la precisión del alcance temporal o el periodo sujeto a revisión implicaría imposibilitar o impedir el ejercicio de las facultades verificadoras de la autoridad en materia ambiental. Aclarando que basta con que se establezcan de manera clara y exhaustiva las obligaciones a cargo del sujeto visitado que serán materia de revisión, así como los aspectos y las actividades que efectuará la autoridad durante la inspección, a fin de constreñir a los visitadores a limitar su actuación a lo expresamente señalado en la orden.
La segunda Tesis jurisprudencial para analizar es la denominada Procedimiento de inspección y vigilancia previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. No viola el principio de seguridad jurídica por el hecho de no prever algún plazo entre la visita de inspección y el acto en que la autoridad decreta alguna medida correctiva o de urgente aplicación y señala a la persona visitada el término para ofrecer pruebas y formular alegatos (procedimiento de inspección y vigilancia previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tesis: 2a./J. 3/2021, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Undécima Época, tomo II, septiembre de 2021, p. 2134, registro digital 2023592), donde se determina que el hecho de que el procedimiento de inspección y vigilancia previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no prevea algún plazo entre la visita de inspección y el acto en que la autoridad decreta alguna medida correctiva o de urgente aplicación y le señala a la persona visitada el término para ofrecer pruebas y formular alegatos, es decir, no prevee un plazo para el inicio de la segunda etapa del procedimiento administrativo en materia ambiental, no genera inseguridad jurídica, ya que la autoridad debe actuar dentro del plazo previsto en el artículo 79 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, quedando así garantizado el respeto al principio de seguridad jurídica en virtud de que desde el inicio del procedimiento respectivo la persona visitada tiene la certeza de que no podrán pasar más de cinco años en los que la autoridad imponga una sanción que derive de dicho procedimiento, impidiéndole una actuación arbitraria.
En este sentido cabe mencionar la Tesis Aislada del Séptimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que sostiene que en el derecho ambiental las normas sancionatorias deben de interpretarse conforme a los objetivos de la materia y no estrictamente como normas del derecho administrativo sancionador. (Normas sancionatorias de derecho ambiental. Deben interpretarse conforme a los objetivos de la materia y no estrictamente como normas de derecho administrativo sancionador. Tribunales colegiados de circuito, Tesis: I.7o.A.138 A, Gaceta del Seminario Judicial de la Federación, Décima Época, tomo IV, octubre de 2016, p. 2990, registro digital: 2012859).
En ese mismo orden de ideas, la Tesis Aislada con registro digital 2007406 de la Primera Sala de la SCJN suscribe la premisa de que los componentes del principio de legalidad no pueden tener un grado de exigencia idéntico en todos los ámbitos del derecho citado, sino que han de modularse de acuerdo con la función desempeñada por el Estado, por lo que para determinar el balance debido es necesario establecer en qué terreno se encuentra la materia de escrutinio constitucional y cuáles son los elementos diferenciados a considerar (Derecho administrativo sancionador. El principio de legalidad debe modularse en atención a sus ámbitos de integración. Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, Tesis: 1a. CCCXVI/2014, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, tomo I, septiembre de 2014, p. 572, registro digital: 2007406).
Después de estos criterios de interpretación que ejemplifican cómo es que las acciones de inspección y verificación se tornan complejas derivado de la naturaleza del propio derecho ambiental, es menester preguntarnos si es prudente implementar la figura de una policía ambiental que pueda actuar con prontitud ante un probable daño ambiental, dotando a esta policía de facultades claras y diferentes a las de un inspector para evitar invasiones de competencia, con la finalidad de dar una atención más pronta y oportuna a un tema que es de interés común, en otras palabras, una policía vigilante de la seguridad ambiental.
Ahora bien, cabe señalar que en materia de seguridad ambiental a nivel federal encontramos que existen diversas instituciones que persiguen el mismo objetivo: la protección al ambiente, sin embargo, cada institución respecto de su materia, entre ellas: la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (ProFePa), la Comisión Nacional Forestal (CoNaFor), Comisión Nacional del Agua (Conagua), la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CaNaNP), la Agencia Nacional de Seguridad Industrial y de Protección al Medio Ambiente del Sector Hidrocarburos (ASEA) y la Gendarmerías Ambiental.
Haremos énfasis en esta última institución, ya que de acuerdo al portal web de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Gobierno de México, ¿Cómo funciona la Gendarmería Ambiental?, Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales, 26 de Noviembre de 2018.), la Gendarmería cuenta con una especialización de tareas que forma parte de la colaboración de la Comisión Nacional de Seguridad (ya disuelta) a través de la Policía Federal (ahora Guardia Nacional) y la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat), que han conferido a la División de Gendarmería la misión de prevenir los delitos y faltas administrativas en materia ambiental debido a su modelo de seguridad y operación policial.
De acuerdo con el mismo portal web del gobierno, el concepto de la gendarmería ambiental se encuentra plasmado en un convenio entre la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales a través de la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente y la Comisión Nacional de Seguridad, no obstante, este convenio no ha sido publicitado incumpliendo con lo previsto en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
Según lo dispuesto en el Capítulo VII, Título Sexto de la LGEEPA —que prevé lo relativo con la denuncia popular—, en concordancia con el artículo 43 fracción II del Reglamento Interior de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, corresponde a la ProFePA recibir, atender, investigar o, en su caso, canalizar a la autoridad correspondiente las denuncias en la materia.
De acuerdo a la LEGEEPA, en su capítulo II, Inspección y Vigilancia del Título Sexto Medidas de Control y de seguridad y sanciones (Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, publicada el 28 de enero de 1988 en el Diario Oficial de la Federación, última reforma publicada en el 14 de abril de 2022, artículos 161-169), se prevé que la Secretaria del Medio Ambiente y Recursos Naturales realizara los actos de inspección y vigilancia del cumplimiento de las disposiciones contenidas en la LEGEEPA, así como las que deriven de las mismas.
Las autoridades competentes podrán realizar, por conducto de personal debidamente autorizado, visitas de inspección, sin perjuicio de otras medidas previstas en las leyes que puedan llevar a cabo para verificar el cumplimiento de este ordenamiento.
Dicho personal, al realizar las visitas de inspección, deberá contar con el documento oficial que los acredite o autorice a practicar la inspección o verificación, así como la orden escrita debidamente fundada y motivada, expedida por autoridad competente, en la que se precisará el lugar o zona que habrá de inspeccionarse y el objeto de la diligencia.
En toda visita de inspección se levantará acta, en la que se harán constar en forma circunstanciada los hechos u omisiones que se hubiesen presentado durante la diligencia, así como lo previsto en el artículo 67 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo. Concluida la inspección se dará oportunidad a la persona con la que se entendió la diligencia para que en el mismo acto formule observaciones en relación con los hechos u omisiones asentados en el acta respectiva y para que ofrezca las pruebas que considere convenientes o haga uso de ese derecho en el término de cinco días siguientes a la fecha en que la diligencia se hubiere practicado.
A continuación, se procederá a firmar el acta por la persona con quien se entendió la diligencia, quien por los testigos y por el personal autorizado,entregará copia del acta al interesado. Si la persona con quien se entendió la diligencia o los testigos se negaren a firmar el acta, incluso si el interesado se negare a aceptar copia de la misma, dichas circunstancias se asentarán en ella, sin que esto afecte su validez y valor probatorio.
Sin embargo, es en el numeral 166 de dicha legislación que se prevé: la autoridad competente podrá solicitar el auxilio de la fuerza pública para efectuar la visita de inspección cuando alguna o algunas personas obstaculicen o se opongan a la práctica de la diligencia, independientemente de las sanciones a que haya lugar.
La importancia de la fuerza pública radica que debe ser policía especializada en materia ambiental, la cual deba de gozar de una completa capacitación no sólo en materia jurídica, sino técnica para abordar y ejecutar la prevención, vigilancia, inspección e infracción administrativa e incluso penal en temas ambientales que pongan en riegos el agua, suelo y aire en México. Es menester de los niveles de gobierno generar convenios de coordinación en materia de Policía Verde para la protección del equilibrio ecológico, pues sin un adecuado medio ambiente no hay vida.
Del artículo anteriormente expuesto se desprende la importancia de una seguridad pública ambiental capacitada y con el conocimiento en materia ambiental para poder otorgar el apoyo en materia de inspección y vigilancia a la autoridad ambiental.
IV. CONCLUSIONES
Derivado del análisis se considera necesario 1) establecer dentro del marco jurídico mexicano el concepto de seguridad pública ambiental; 2) reconocer la diferencia entre la inspección y la vigilancia clarificando cada uno de los conceptos, y 3) facultar o crear las instituciones necesarias para ejercer acciones de vigilancia conforme a la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, así como sus leyes reglamentarias.
Para la ejecución de la seguridad pública ambiental se tiene que establecer convenios de coordinación y colaboración en materia de seguridad ambiental si resultase necesario para la protección del medio ambiente en cuanto a contaminación hídrica, atmosférica, visual, de suelo, etcétera.
En cuanto a la gendarmería ambiental es menester tanto de la Semarnat, ProFePA y la secretaria de Seguridad y Protección Ciudadana establecer su fundamentación legal y no sólo el convenio de colaboración entre estas dos instituciones en materia de áreas naturales protegidas, sino un amplio estadio de ejecución en territorio mexicano para la protección de la flora y fauna.
Es importante sentar las bases de una seguridad pública ambiental para dotar a la fuerza pública de una capacitación técnica y jurídica en materia ambiental como lo hay en materia penal en las diversas academias estatales de estudios superiores en seguridad pública a nivel nacional para el auxilio que puedan ejercer en esta rama en específico.
Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero