José Luis Hernández Sánchez, Maestro en Derecho por la Escuela Libre de Derecho de la Ciudad de México
joseluis_99_98@yahoo.com
La reforma de justicia a cuatro años de distancia
|
Publicado el 04 de junio de 2012 José Luis Hernández Sánchez, Maestro en Derecho por la Escuela Libre de Derecho de la Ciudad de México joseluis_99_98@yahoo.com |
En el mundo occidental la justicia se aplica a través de dos sistemas: el acusatorio/adversarial, cuyo origen se remonta a las tradiciones de los antiguos pueblos anglosajones (common law), y el inquisitivo, fruto del derecho romano continental (civil law). En el primero, las partes (acusado o imputado a través de su abogado defensor, y la víctima u ofendido a través del fiscal) llevan la batuta en la mayor parte del proceso y el juez queda a la espera de que le aporten los elementos necesarios para que pueda emitir una resolución. En el segundo, los encargados de la administración de justicia son los que inyectan dinamismo al proceso; un solo ente controla la función acusadora y enjuiciadora. Aunque en sus orígenes ambos sistemas operaban bajo determinados principios procesales, hoy en día las reformas que se han realizado en Europa y América Latina están construyendo modelos mixtos de justicia penal.
A partir del 18 de junio de 2008 México ingresó a este grupo de países que están buscando construir modelos de justicia penal más eficientes y garantistas. Sin embargo existen dos inconvenientes que se están produciendo para generar la legislación secundaria que fijará los principios y reglas del nuevo sistema de justicia.
El primero tiene que ver con una planeación del tiempo poco afortunada. A cuatro años de iniciado este proceso, el rezago para implementar esta reforma está a la vista. El texto del decreto1 obliga al Congreso y al Poder Ejecutivo a expedir, antes de junio de 2011, la legislación secundaria que regula el “nuevo sistema de reinserción social” y el “régimen de modificación y duración de las penas”. Esta fecha compromiso se venció hace más de un año y ni la Cámara de Diputados ni el Senado lograron los acuerdos necesarios para su aprobación en su último periodo de sesiones. La LXII Legislatura que se instalará en agosto tendrá que fijar este tema una prioridad impostergable.
Concediendo que no existen reformas de este tipo perfectamente proyectadas, los responsables de su implementación debieron prever las externalidades políticas y demás factores que rodean las decisiones de nuestros legisladores. Desafortunadamente no se hizo así y con ello también se ha detenido la aprobación del nuevo Código Federal de Procedimientos Penales,2 columna vertebral del sistema acusatorio/adversarial.
Es cierto que la amplitud de esta reforma penal es uno de los factores que provocan el retraso. Diez artículos constitucionales fueron reformados y estos cambios permean transversalmente todo el marco normativo secundario de justicia penal y seguridad pública. Desde la dimensión normativa, se modifica toda la parte sustantiva, adjetiva y ejecutiva;3 si lo vemos desde la esfera operativa las modificaciones abarcan la seguridad pública, la procuración y la administración de justicia que impacta a 25,383 servidores públicos adscritos a la Procuraduría General de la República, 47,984 empleados de la Secretaría de Seguridad Pública, 1,139 jueces y magistrados del Poder Judicial de la Federación, 397,664 policías estatales, legisladores, académicos y estudiantes.4
Otro obstáculo que se ha producido en estos cuatro años está en lograr la convergencia de criterios y de intereses entre los que crean, aplican y enseñan las reformas. Esto ha generado una serie de omisiones y resistencias naturales que se deben de superar, entendiendo que una reforma de este tipo nunca dejará satisfechos a todos sus operadores.
El ambicioso alcance de esta reforma es significativo, al grado que está sacudiendo el modelo de justicia mexicano, que históricamente se ha construido a golpes de procrastinación y aproximaciones sucesivas. Por ejemplo, en 1822, la Soberana Junta Provisional Gubernativa del Imperio Mexicano creó una comisión para dictar un código criminal. Los resultados de esa comisión llegaron 49 años más tarde, cuando apareció el “Código Penal de Martínez de Castro” que entró en vigor en 1872. Ocho años después, apareció el Código de Procedimientos Penales calificado como un “monumento de orgullo nacional por sus avanzados principios”. Ese “monumento” fue derogado en 1894.
Durante el siglo XX las reformas al sistema de justicia penal continuaron, primero actualizando el Código Penal Federal (1931) y el Código Federal de Procedimientos Penales (1934). En 1971 los códigos fueron complementados con la Ley que Establece las Normas Mínimas Sobre Readaptación Social de Sentenciados. Entre 1995 y 2000, se implementarían tres reformas constitucionales que darían vida al actual Poder Judicial de la Federación, a nuestro Sistema Nacional de Seguridad Pública y a la legislación especial en materia de delincuencia organizada.
Todas estas reformas llevaron un tiempo considerable para su discusión y entrada en vigor. No estuvieron sujetas a las externalidades que vivimos actualmente en México. Los controles metaconstitucionales del modelo presidencialista hoy no existen y el plazo impuesto para la aprobación de la actual reforma no fue trazado tomando en cuenta el ambiente volátil del Congreso de la Unión. La falta de una agenda de riesgos que permitiera a sus operadores una implementación más eficaz es algo que aún podemos corregir. En otros países primero se creó un cuerpo consultivo responsable de su creación e implementación que diseñó una ruta crítica basada y, posteriormente, se buscó la entrada en vigor del andamiaje normativo para que los operadores y observadores en la práctica experimentaran el cambio, fijándose un tiempo, un espacio y una materia determinada para continuar con los ajustes.
La reforma al sistema de justicia también tiene un segundo inconveniente que no fue tomado en cuenta por sus creadores: nuestro régimen federal. A la fecha, no ha podido conducirse la reforma de manera ordenada, con objetivos comunes y siguiendo un mismo propósito por los gobiernos estatales. Los responsables de su implementación se han encontrado con que el modelo constitucional de “república, representativa, democrática, federal, compuesta por Estados libres y soberanos” contiene una raigambre de intereses que caminan divergentemente retrasando su ejecución.
El último suceso se dio el 29 de febrero de 2012, cuando el secretario técnico del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (SETEC) rindió un informe ante el pleno del Consejo Nacional de Seguridad Pública (CNSP) en el que expuso los “últimos avances” de la reforma de justicia penal. Según datos de la SETEC, del 18 de junio de 2008 al 29 de febrero de 2012 los rezagos de la reforma de justicia, vistos exclusivamente desde un enfoque de la aprobación y entrada en vigor de la legislación que se requiere atender para su operación, son los siguientes:
A nivel local, existen siete estados que aún no han podido expedir la legislación que regula la reinserción social y el régimen de ejecución de penas (la cual debió entrar el 18 de junio de 2011): Sonora, Tabasco, Colima, Coahuila, Veracruz, Sinaloa y Nayarit.
Sólo 16 legislaturas locales5 han conseguido aprobar los códigos penales procesales que se requieren para fijar los principios y reglas del nuevo sistema de justicia.
Únicamente los sistemas de justicia en Chihuahua, Estado de México y Morelos están operando con la nueva legislación.
Puebla, Chiapas y Michoacán tienen aprobada la nueva legislación pero aún no entra en vigor.
Nayarit, Sinaloa y Veracruz siguen la etapa de planeación.
Y, a nivel federal, el Congreso de la Unión no ha aprobado la Ley Federal del Sistema Penitenciario y de Ejecución de Sanciones y el nuevo Código Federal de Procedimientos Penales. La primera debió estar vigente desde el 18 de junio de 2011; el segundo, debería ser aprobado antes de que termine la actual legislatura, lo cual no ha ocurrido.
Aguascalientes, Baja California Sur, Coahuila, Campeche, Colima, D.F., Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí; Sonora, Tabasco, Tamaulipas, y Tlaxcala.
Ante este escenario, el pleno del CNSP intentó hacer una aportación a los trabajos que viene realizando la SETEC aprobando un acuerdo para “impulsar las acciones necesarias para la profesionalización de los integrantes de las instituciones de seguridad en el nuevo sistema de justicia penal, así como dotar de la infraestructura y el equipamiento necesario para su funcionamiento”. Pero, ¿cómo se quiere profesionalizar y dotar de la infraestructura y el equipo necesario para el funcionamiento de la reforma sino se cuenta con la legislación que marcará los principios y reglas de operación del nuevo sistema de la justicia?
El acuerdo debió solucionar el retraso que existe en materia legislativa comprometiendo a los gobernadores y legisladores para expedir, antes de que concluyan sus encargos, los códigos penales procesales y las leyes de ejecución de penas que siguen pendientes. Sin embargo, no hubo un trabajo político suficiente, de prospectiva y pensando en la ausencia normativa.
Aunque el presidente de la República pidió a los asistentes acelerar el paso para la aprobación de la reforma, simplemente escucharon su petición sin proponer algo para materializar en norma el exhorto presidencial, dejando pasar así una valiosa oportunidad para cerrar la primera fase que exige la reforma.
Avances de la reforma de justicia en las entidades federativa: 2008-2012
| Con legislación y en operación6 | Con legislación aprobada. Pendiente su entrada en operación | Con proyectos de legislación sin aprobación y aún con acciones de planeación pendientes | Con proyectos de legislación sin aprobación y que renovarán sus gobiernos y/o congresos |
| Implementación total: | Puebla (Alianza PAN-PRD) |
Aguascalientes (PRI) | Campeche (PRI) |
| Chihuahua (PRI) | Chiapas (PRD) | Baja California Sur (PAN) | Colima(PRI) |
| Estado de México (PRI) | Michoacán (PRI) | Coahuila (PRI) | Chiapas (PRD) |
| Morelos (PAN) | Campeche (PRI) | D.F. (PRD) | |
| Colima (PRI) | Guanajuato (PAN) | ||
| Implementación parcial: | D.F. (PRD) | Guerrero (PRD) | |
| Guerrero (PRD) | Jalisco (PAN) | ||
| Baja California (PAN) | Hidalgo (PRI) | Estado de México (PRI) | |
| Durango (PRI) | Jalisco (PAN) | Morelos (PRI) | |
| Guanajuato (PAN) | Querétaro (PRI) | Nuevo León (PRI) | |
| Oaxaca (Alianza PAN-PRD) | Quintana Roo (PRI) | Querétaro (PRI) | |
| Yucatán (PRI) | SLP (PRI) | SLP (PRI) | |
| Nuevo León (PRI) | Sonora (PAN) | Sonora (PAN) | |
| Zacatecas (PRI) | Tabasco (PRI) | Tabasco (PRI) | |
| Tamaulipas (PRI) | Yucatán (PRI) | ||
| Tlaxcala (PRI) | |||
| Planeando únicamente su implementación y su legislación | |||
| Nayarit (PRI) | |||
| Sinaloa (Alianza PAN-PRD) | |||
| Veracruz (PRI) |
Fuente: Elaboración propia, con base en el texto titulado “Metodología para la clasificación y estratificación de las entidades federativas”, SETEC, México, 2012 (información vigente al 10 de abril de 2012). De las 19 entidades federativas que cuentan con proyectos de legislación sin aprobación y aún con acciones de planeación pendientes, 13 están gobernadas por el PRI, 3 por el PAN, 2 por el PRD y una por la Alianza PAN-PRD. De las 14 entidades federativas que cuentan con proyectos de legislación sin aprobación y que renovarán sus gobiernos y/o congresos 9 están gobernadas actualmente por el PRI, 3 por el PAN y 2 por el PRD.
Si bien es cierto que este tipo de reuniones no soluciona el problema directamente, también lo es que se deben aprovechar todos los espacios para concientizar a las autoridades y a la sociedad sobre la urgente aprobación de las leyes secundarias que dan vida a la reforma de justicia de 2008.
Sin normas no habrá reforma. Los tomadores de decisiones están olvidando este requisito y también que los grandes proyectos legislativos nunca han sido fruto del consenso y la unanimidad. El destino de la reforma de justicia penal estará en suspenso hasta que los nuevos legisladores, gobernadores y presidente de la República inicien su periodo. Como en otros temas que quedaron pendientes, los diputados olvidan que las iniciativas que aprueban se van a la colegisladora; los senadores, no ven que aún falta que las publique el Ejecutivo; el Ejecutivo, pierde de vista que los tiempos legislativos no van de la mano con su agenda de gobierno, y finalmente, el judicial simplemente no se mete en estos temas y prefiere resolver el vacío legislativo a través de acuerdos o criterios jurisprudenciales.
Reformar implica rehacer, mejorar, corregir o enmendar algo; no, enredar, relegar o complicarlo. Si la élite política que llegue al Congreso de la Unión, a las gubernaturas y legislaturas locales, así como a la Presidencia de la República quisiera en verdad que la reforma de justicia funcione deberán atender de inmediato este rezago normativo tomando en cuenta el conjunto de externalidades que se presentarán. Este tipo de reformas han salido adelante en otras latitudes gracias a:
Un compromiso de todas las élites del poder (económica, intelectual y política) con acciones que superen la etapa protocolaria de la firma de convenios y acuerdos de colaboración.
La participación de la sociedad civil bajo una ruta ordenada de objetivos.
Un compromiso de las instituciones académicas, barras de abogados e instituciones policiales, ministeriales y periciales para aplicar la reforma en sus distintos ámbitos de competencia.
Incentivos que hagan participar a todos los involucrados.
Capacitación y formación de cuadros docentes bajo un nuevo esquema pedagógico y de evaluación de conocimientos.
Involucramiento de los medios de comunicación para una difusión masiva.
Generación de indicadores, encuestas y estadísticas para medir los avances en la creación, enseñanza y aplicación de las reformas.
Uso eficiente de los recursos.
Supervisión y fiscalización por terceros no interesados.
El rezago temporal que actualmente vive la reforma de justicia —en particular en el problema carcelario— no es insalvable. A finales de 2012 quizás otro panorama esté comentándose. Simplemente requerimos de voluntad política. El paso siguiente se irá dando con la participación ordenada de la comunidad académica, la ciudadanía y la invaluable experiencia de nuestro foro jurídico.
NOTAS:
1. Artículo Quinto Transitorio del Decreto: “El nuevo sistema de reinserción previsto en el párrafo segundo del artículo 18, así como el régimen de modificación y duración de penas establecido en el párrafo tercero del artículo 21, entrarán en vigor cuando lo establezca la legislación secundaria correspondiente, sin que pueda exceder el plazo de tres años, contados a partir del día siguiente de la publicación de este Decreto”.
2. En teoría, si seguimos lo dispuesto en el Artículo Segundo Transitorio del Decreto, el Código Federal de Procedimientos Penales debería entrar en vigor antes del 18 de junio 2016. Sin embargo, la iniciativa que presentó el presidente de la República está detenida en la Comisión de Justicia de la Cámara de Diputados. El presidente cumplió con presentarla, pero los legisladores no podrán aprobarla en menos de 6 meses. En consecuencia, la siguiente legislatura retomará la discusión desde cero y entre el presupuesto, las comparecencias, los nombramientos, la agenda política, las efemérides y los “puentes legislativos” el Código Federal de Procedimientos Penales se irá retrasando poco a poco.
3. Lo adjetivo engloba las reglas procesales que se deben seguir para enjuiciar a una persona. Lo sustantivo abarca la dogmática penal, teoría del delito sus tipos penales; lo ejecutivo tienen que ver con la fase de “compurgamiento” de penas. Compurgamiento es un término que aún usamos en el lenguaje jurídico, específicamente los abogados penalistas y aunque en los diccionarios como el de la Real Academia Española no se encuentra, se mantiene vigente porque nuestras leyes lo siguen utilizando. Un ejemplo es la Ley de Normas Mínimas que se mencionó arriba. Por compurgar se entendía desde el siglo XVIII —en el derecho canónico y después en el derecho punitivo— que el acusado tenía la oportunidad de comprobar su inocencia a través de determinados actos. Entonces se le podía pedir que tomara agua hirviendo o agarrara un metal caliente y si sobrevivía era inocente. Compurgar era entendido también como “limpiar su alma a través del castigo o pena impuestos” o “purificar (purgar) el alma con una penitencia”.
4. Cfr. Quinto Informe de Gobierno, Presidencia de la República, México, 2011.
5. Aguascalientes, Baja California Sur, Coahuila, Campeche, Colima, D.F., Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Querétaro, Quintana Roo, San Luis Potosí; Sonora, Tabasco, Tamaulipas, y Tlaxcala.
6. En palabras del secretario técnico del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal, en las tres entidades federativas que ya está en operación total el nuevo sistema de justicia se ha reducido el tiempo del proceso penal de 543 días, en promedio, a 152 días. Sin embargo, aún se desconocen los beneficios que traerá la reforma en rubros relacionados con corrupción, ineficiencia de los ministerios públicos y policías, transparencia y ahorro de recursos, así como protección a víctimas y reparación del daño.