La reforma educativa… no es retroactiva

Publicado el 5 de febrero de 2013 Edgar Corzo Sosa, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM

A pocos días de haberse suscrito el Pacto por México por las principales fuerzas políticas del país, el Presidente de la República, Enrique Peña Nieto, envió una iniciativa de reforma constitucional con la que pretende dar cumplimiento al acuerdo político de “Educación de Calidad y con Equidad”. Es una iniciativa que constituye un paso firme en la búsqueda de la excelencia educativa, que establece las bases para una nueva comprensión del sistema educativo nacional. Se trata de una reforma correcta y sin vicios constitucionales.

La iniciativa fue publicada en la Gaceta Parlamentaria de la Cámara de Diputados el 11 de diciembre de 2012. Continuó con su procedimiento legislativo y el 19 del mismo mes la Cámara de Diputados la aprobó con 423 votos a favor, 39 en contra y 10 abstenciones. Al día siguiente, el 20 de diciembre, la Cámara de Senadores manifestó su acuerdo por 113 votos a favor y 11 en contra, habiendo introducido cambios a la minuta consistentes en la noción de calidad educativa y la participación de maestros y padres de familia en los planes y programas de estudio. La Cámara de Diputados aprobó nuevamente la minuta el 21 de diciembre por 360 votos a favor, 51 en contra y 20 abstenciones. Ese mismo día la reforma constitucional, ya acordada, fue enviada a las legislaturas de los Estados para su aprobación. Al día de hoy, 1 de febrero de 2013, más de 20 Estados han aprobado la reforma constitucional pero todavía no se ha emitido el acuerdo correspondiente de su aprobación y tampoco ha sido publicada, aunque esto es sólo cuestión de tiempo, de unos días.

El contenido de la reforma aborda cuatro aspectos: calidad, autogestión, servicio profesional docente y sistema nacional de evaluación educativa.

La calidad educativa es el objetivo principal de la reforma constitucional. Ya en el acuerdo político del Pacto por México se había indicado que se debía “elevar la calidad de la educación de los mexicanos para prepararlos mejor como ciudadanos y como personas productivas”, así como aumentar la calidad de la educación básica “para que se refleje en mejores resultados en las evaluaciones internacionales” y “mejorar la calidad en los sistemas de Educación Media Superior y Superior”. Queda claro que la apuesta es elevar la calidad en la educación y con ello fortalecer el proceso de aprendizaje de los educandos. Pero elevar la calidad no es una cuestión baladí, es un desafío importante, sobre todo que recae en el desempeño del docente y en las circunstancias en las que se encuentre el educando. De cualquier manera, llevar la referencia de calidad educativa al texto constitucional la hace una norma jurídica que no se verá colmada hasta que la práctica y la realidad demuestren las fortalezas alcanzadas.

La autogestión es producto de una demanda educativa formulada desde siempre. Los planes y programas de estudio sólo habían sido responsabilidad de servidores públicos que en ocasiones ni siquiera tenían conocimiento cierto del proceso educativo y las escuelas resolvían sus problemas educativos, y de otra índole, sin dar participación efectiva a los maestros y padres de familia. Ahora con el nuevo texto constitucional se les da participación y con ello se fortalece la planeación y autogestión educativa.

Uno de los aspectos que ha suscitado mayor polémica es, sin duda, el Servicio Profesional de Carrera, sobre todo porque en el texto constitucional se introducen dos novedades en su creación: la evaluación obligatoria y el concurso de oposición. Hasta ahora la evaluación docente había sido voluntaria y el profesor que así lo deseaba podía participar y obtener una mejor remuneración. Con esta práctica voluntaria se han logrado avances significativos, sólo que ahora será obligatoria. En el texto constitucional ya aprobado por las legislaturas estatales se indica que la evaluación será obligatoria para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia y se hará con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación.

En el ingreso, promoción y reconocimiento no surge ningún cuestionamiento importante. Quien desee ingresar al sistema educativo tendrá que ser evaluado y para ello se establece como medición de las capacidades el concurso de oposición, por lo que el ingreso estará orientado por criterios objetivos a determinar en la ley. En el mismo sentido, quien quiera obtener una promoción a un cargo directivo o de supervisión, que son clave en el sistema educativo, tendrá que resultar ganador del correspondiente concurso de oposición en el que podrán participar diversos candidatos y en el que se medirán sus capacidades. Lo mismo sucede para los reconocimientos, que ahora no se entregarán de manera caprichosa sino que habrá un proceso de selección objetivo.

El punto más delicado es la evaluación obligatoria para la permanencia, pues se afirma que pueden violarse sus derechos laborales por cuestiones de una aplicación retroactiva de la reforma constitucional. La inquietud consiste en que los maestros, tal y como lo reconoce la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, al ser de base tienen inamovilidad, de manera tal que de obtenerse un resultado negativo en la evaluación no sería posible que cesara la relación laboral, pues ello daría efectos retroactivos a la situación de inamovilidad de que gozan los maestros.

La noción de inamovilidad tiene que ver, me parece, más bien con la estabilidad en el empleo, de manera que cuando un trabajador cumple con sus obligaciones laborales y no incurre en ninguna causa de responsabilidad se mantiene en su puesto de trabajo. Pero puede suceder que un trabajador incurra en las denominadas causas justificadas de cese, como son, por ejemplo, la falta de probidad u honradez, o faltar más de tres días a su trabajo; en estos supuestos la relación laboral se extingue. Por tanto, la inamovilidad reconocida en la ley no significa que pase lo que pase un maestro no podrá perder su empleo; más bien quiere decir que si cumple con las obligaciones establecidas en la ley permanecerán en su cargo.

Lo que hace la reforma constitucional es poner en relación la evaluación obligatoria con la permanencia del maestro en su puesto, pero no llegó a establecer como una causal de cese la obtención de una evaluación negativa. Por tanto, la reforma constitucional no puede calificarse de retroactiva ya que no concretó el cese de la relación laboral; aunque debe reconocerse que sí dejó establecida, de manera clara, una relación entre permanencia en el puesto y evaluación obligatoria. La determinación del posible cese con motivo de una evaluación negativa, si ese fuera el camino a seguir, tendrá que establecerse en la ley, pues a ella le corresponde, pero eso todavía no se ha realizado.

La reforma constitucional tampoco puede ser calificada de retroactiva porque la permanencia en el cargo, relacionada con un proceso de evaluación, no puede actuar hacia el pasado. La permanencia es una noción que tiene que ver con lo que sucede hoy y se proyecta hacia el futuro. Por tanto, de establecerse nuevos requisitos para permanecer en un cargo educativo éstos no actuarán hacia el pasado por lo que no incidirá en los derechos que ya tiene el maestro, como puede ser los años que ya lleva de servicio y que serán tomados en cuenta para una liquidación, o bien las prestaciones sociales a las cuales se tiene derecho por ser trabajador. Los nuevos requisitos relacionados con la permanencia tendrán efecto hacia futuro, por tanto no puede decirse que la inclusión de la permanencia en el puesto educativo sea una cuestión retroactiva.

Por último, la obtención de un resultado negativo en la evaluación no necesariamente debe arrojar como resultado el cese del trabajador. En la iniciativa de reforma constitucional, el Presidente de la República dispuso que con motivo de la evaluación pueden encontrarse fortalezas y debilidades; en el caso de las primeras habrá que desarrollarlas y compartirlas pero en el caso de las segundas, las debilidades, los maestros deberán contar prioritariamente con el apoyo del sistema educativo para superarlas. Esto quiere decir que en caso de obtenerse una primera evaluación negativa, el maestro probablemente será acreedor a un extrañamiento administrativo pero al mismo tiempo le serán proporcionadas las herramientas suficientes para superarla, como podrían ser cursos de actualización. Si se obtiene una segunda evaluación negativa entonces el maestro puede ser objeto de una amonestación privada pero nuevamente se le proporcionarán los instrumentos necesarios para superarla. Y así pudiera seguirse, pero llegará un momento, y a esto seguramente será muy sensible el legislador, en que el resultado de varias evaluaciones negativas tenga como consecuencia la certeza de que el maestro no tiene la capacidad mínima para formar parte activa del proceso enseñanza-aprendizaje, esto tendrá que ser una determinación que se tome con suficiente cuidado y de la manera más objetiva posible. Una vez obtenida la certeza anterior, entonces el legislador podría analizar la posibilidad de considerarlo como una causa justificada de cese, la cual no sería, como ya dijimos, una cuestión retroactiva que afecte los derechos adquiridos o las circunstancias acaecidas con anterioridad.

El Sistema Nacional de Evaluación Educativa se fortalece, ya que el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación que lo opera obtiene el rango de órgano constitucional autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, lo que le dará la estabilidad jurídica necesaria para actuar de manera más eficaz. A este Instituto le corresponderá evaluar la calidad, desempeño y resultados del Sistema Educativo Nacional, por lo que habrá de definirse la relación que guardará con la Secretaría de Educación Pública, instancia que ha estado presente en el proceso de evaluación que se viene aplicando desde hace ya varios años, considerando que la evaluación no es sólo del docente sino de todo el sistema educativo.

La reforma constitucional en materia educativa constituye el inicio del cumplimiento de uno de los primeros acuerdos políticos del Pacto por México que lleva por objetivo reforzar los procesos educativos frente a los avances tecnológicos y la competencia, nacional e internacional, a la que se presenta el ejercicio de una profesión. La reforma es un primer paso que falta concretar en la legislación secundaria y que después de ello habrá que llevar a la práctica. Esperamos que sea por el bien de nuestro país.