La Nueva Ley de Amparo^*

Publicado el 08 de marzo de 2013 Edgar Corzo Sosa Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM @ecorzos edgar.corzos@hotmail.com

El Congreso de la Unión está a unos pasos de cumplir el mandato constitucional que recibió para expedir una Nueva Ley de Amparo (NLA), aunque de lograrlo lo hará con un retraso de un año siete meses, pues la disposición segunda transitoria de la reforma constitucional publicada el 6 de junio de 2011 mandató se hiciera en tan solo 120 días.

Al margen del retraso para dar cumplimiento a un mandato constitucional, que sería importante explorar con el objeto de encontrar razones a la lentitud legislativa, en estos momentos conviene dar cuenta de la NLA, así sea sucintamente, pues cuando entre en vigor nuestro sistema jurídico sufrirá un profundo cambio.

La NLA constituye un paso en la dirección correcta, desde la técnica legislativa, en cuanto que da uniformidad a los plazos, mejora la redacción, da claridad a la procedencia del Juicio de Amparo, ordena los recursos y explicita muchos aspectos que estaban incompletos o difusos. Su contenido, sin embargo, es basto, razón por la cual lo abordaremos desde dos aspectos: uno positivo, en el que daremos cuenta de los avances a lograr y otro negativo, en donde quedarán reflejados un desafío a vencer y algunos obstáculos a superar.

Los aspectos positivos a destacar.

En lo que corresponde al lado positivo de la NLA, hay dos puntos que, de entrada, deben ser expuestos. Uno tiene que ver con la ampliación del objeto de protección del Amparo, en donde se mantiene la ampliación de los derechos humanos que ahora va de los de fuente constitucional a los de fuente internacional, siendo estos últimos los que están insertos en los instrumentos internacionales (art. 1). El otro aspecto consiste en la inclusión del interés legítimo al lado del interés jurídico, quedando como quejosos en el juicio de amparo quienes resulten afectados en sus derechos por la situación especial en la que se encuentren frente al orden jurídico (art. 5.I).

Otro aspecto que evidencia el avance de la NLA estriba en la noción de autoridad responsable para los efectos del Amparo, en virtud de retomarse la noción creada jurisprudencialmente mediante la cual es autoridad la que con independencia de su naturaleza formal incide en la situación jurídica de una persona, de manera unilateral y obligatoria (art. 5.II). Con esta nueva noción legal no hay autoridad que escape al Juicio de Amparo, de manera tal que los jueces podrán actuar prácticamente en contra de todos los transgresores de los derechos humanos, ya sea que se llamen Comisión Federal de Electricidad, PEMEX, cualquier otro organismo público descentralizado, incluso, por supuesto, las autoridades indígenas con base en el artículo segundo de la Constitución federal.

Lo que llama poderosamente la atención es la inclusión en la NLA de los “particulares” como autoridad responsable, siempre y cuando realicen actos equiparables a los de la autoridad producto de las sus funciones que desempeñan por estar determinadas en una norma general. Piénsese, por ejemplo, en la prestación de servicios técnicos forestales a cargo de personas de derecho privado, quienes son contratadas por los titulares de los predios para auxiliar en la función con base en la Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable, o en general cualquier particular que actúe en auxilio de la administración pública realizando un acto de aplicación como la retención de impuestos que está establecida en ley, o bien en los propietarios, poseedores o responsables de los establecimientos mercantiles quienes con el objeto de hacer respetar la prohibición de fumar en ciertas áreas cerradas pueden requerir a las personas, con base en la ley, que se abstengan de fumar e incluso pueden solicitar el auxilio de la fuerza pública para hacer cumplir esta determinación, bajo pena que de no hacerlo pueden incurrir en responsabilidad subsidiaria con el infractor; o bien el particular que al advertir la comisión de un ilícito detiene en flagrancia al probable infractor con base en la facultad que le otorgó la misma Constitución.

También resulta de avanzada que la NLA establezca que las promociones puedan presentarse electrónicamente (art. 3); que las notificaciones puedan realizarse electrónicamente si las partes así lo solicitan (art. 26) o bien que la demanda pueda presentarse electrónicamente sin presentar copias (arts. 21 y 110). En todos estos casos es necesario contar previamente con la Firma Electrónica Avanzada (FEA), la que producirá los mismos efectos que la firma autógrafa, debiendo crearse al lado expediente físico el expediente electrónico pero coincidiendo con aquél íntegramente.

Constituye otro aspecto de especial relevancia la publicidad de los proyectos de sentencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en Pleno o Salas, o de los Tribunales Colegiados de Circuito, desde el momento en que sean listados para su discusión, lo que se hace normalmente una semana antes, siempre y cuando se trate de la constitucionalidad de una norma general, de la convencionalidad o bien de amparos colectivos, toda vez que con ello se podrán conocer las argumentaciones que serán discutidas. Esta situación puede pensarse abonará a la transparencia, sin embargo, también debe decirse que intensificará el litigio de oreja y acarreará la preocupación de que el asunto sea resuelto más bien con base en la opinión pública que en el derecho, lo que probablemente complicará la impartición de justicia.

En la NLA se concreta la Declaración General de Inconstitucionalidad de una Ley, con lo que de llegarse a efectuar se beneficiará no sólo a quien haya presentado la demanda de Amparo, sino también a todos aquellos que se encuentren en el mismo supuesto normativo, quedando excluida la materia tributaria. La primera ocasión en que se declare la inconstitucionalidad dará lugar a la inaplicación en favor del quejoso; cuando sea la segunda vez se le informará a la autoridad emisora; pero cuando se establezca jurisprudencia a la quinta ocasión, entonces se le notificará a la misma autoridad emisora para que supere el problema dentro de 90 días en los periodos de sesiones, modificando o derogando la ley. De no darse este último supuesto, entonces y sólo entonces, procederá la Declaratoria General de Inconstitucionalidad, requiriéndose para estos efectos el voto de 8 de los 11 ministros; declaratoria en la que se indicará la fecha en que surtirá sus efectos, así como sus alcances y condiciones, todo ello debiendo publicarse dentro de los 7 días hábiles siguientes (art. 78). Con esta regulación, se materializa lo que dispone el texto constitucional y queda establecido así un sistema que podría denominarse como “moderado”. La materia tributaria queda como materia pendiente para mejor ocasión.

El último aspecto positivo lo encontramos en el cumplimiento de las sentencias de Amparo, en donde parece que las cosas irán más en serio. Una vez que la sentencia ha causado estado se requerirá a la autoridad responsable, y de paso a su superior, para que cumpla en un plazo de tres días (pudiéndose ampliar una única vez), transcurrido el cual, de no haber causa que justifique el incumplimiento, se impondrá una multa a la autoridad responsable, y en su caso a su superior, para después remitir el expediente al Tribunal Colegiado o a la Suprema Corte de Justicia para tramitar la inejecución y proceder a la separación del cargo y consignación. Si contrastamos esta disposición legal con la Constitución, resulta que aquí se está introduciendo la posibilidad de la multa y el procedimiento de inejecución, elementos ambos que son razonables pero que bajan la intensidad que traía el cumplimiento desde el texto constitucional. De cualquier manera estamos frente a un avance que deseamos funcione en la mejor forma posible.

Los aspectos negativos por corregir.

Al entrar al terreno de los desafíos o lo negativo, advertimos que la FEA y el expediente electrónico constituyen un gran reto para el Poder Judicial de la Federación. Corresponde al Consejo de la Judicatura Federal expedir los acuerdos regulatorios pero debe quedar claro que lo que se está previendo en la NLA es la existencia de un juicio en línea combinado con el expediente electrónico que dada la escasa experiencia judicial en esta materia, salvo lo acontecido en su momento con las demandas del ISSSTE y ahora con las de la ley laboral en las que se avanzó en la utilización del correo electrónico pero no más, constituye un verdadero reto que tendrán que empezar a sortear las autoridades judiciales una vez que se publique y entre en vigor la NLA. Es posible que se establezca una vacatio legis para estas cuestiones, pero en cualquier caso debe estar muy atento el Consejo de la Judicatura Federal y todos los juzgadores federales.

Otro de los aspectos negativos estriba en la limitación que se produce en lo que conocemos como el Amparo Soberanía (el que con motivo de un problema de competencias entre la Federación y los estados y el Distrito Federal, o entre éstos y la Federación, se involucra la violación de los derechos humanos), ya que únicamente podrán hacerse valer los derechos humanos que están reconocidos en el texto constitucional y no así los que provengan de los instrumentos internacionales. Esto a todas luces limita el texto constitucional y marca una regresión en la ampliación de la protección de los derechos humanos (arts. 1.II y 1.III).

Un tema que preocupa también es la improcedencia del Juicio de Amparo en contra de adiciones y reformas constitucionales (art. 61), por la sencilla razón que de haberse querido limitar el amparo en estos temas debió haberse hecho desde el texto constitucional, como se hizo con el amparo en materia electoral. La NLA está limitando la procedencia del amparo en contra de autoridades que en ningún momento limitó el texto constitucional, razón por la cual cabe concluir su inconstitucionalidad.

La Suspensión del Acto Reclamado fue el caballito de batalla en el paso de la NLA por la Cámara de Diputados. El artículo 129, fracción XIII, establece que no procederá la suspensión del acto reclamado, por afectarse el interés social, cuando se impida que el Estado continúe utilizando, aprovechando o explotando los bienes del dominio directo referidos en el artículo 27 de la Constitución, en donde encontramos como uno de esos bienes el “espacio situado sobre el territorio nacional” y por donde pasan las señales de telecomunicaciones. La única forma de dar participación a los particulares en la explotación de este bien estatal es mediante el esquema de concesiones y de la actividad de los órganos reguladores, como la COFETEL. De esta manera, cualquier acto de la Secretaría de Estado o del órgano regulador que pudiera considerarse ilegal o arbitrario será impugnado mediante el Juicio de Amparo, pero no podrá suspenderse el acto estatal emitido, pues se atentaría contra el interés social representado en el actuar estatal. No pasa inadvertido que en este supuesto el legislador confundió el interés social con el interés estatal. El que debe proteger la ley no es el estatal sino el social, razón por la cual consideramos que este supuesto no guarda congruencia con la suspensión en el juicio de amparo, que debe velar exclusivamente por el interés social.

De cualquier manera, es probable que con esta limitación, petrificada en ley, se busque evitar la discrecionalidad del juzgador y asegurar que el Estado continuará aprovechando el bien público, sin embargo, no parece ser la mejor solución, ya que además de restarle fuerza a la suspensión, que es la parte más viva del Amparo, con ello no se evita la discrecionalidad, pues el último párrafo del artículo 129 otorga al juez de amparo la posibilidad para que si, a su juicio, la negativa de la suspensión causa mayor afectación al interés social, en ese caso mejor conceda la suspensión, con lo cual queda claro que la discrecionalidad no se erradicó dejándose una puerta que puede abrirse en cualquier momento.

Por último, no está bien regulada la solicitud que pueden formular cualquiera de las Cámaras del Congreso de la Unión o el Ejecutivo Federal para que el juicio de amparo se sustancie y resuelva prioritariamente, sin modificarse los plazos (art. 4), pues hay que recordar que el juicio de amparo es un instrumento en manos del individuo y que, contrariamente a lo que uno pudiera suponer, ellos no están legitimados para realizar la solicitud; además, no vemos la razón de legitimar a las autoridades que curiosamente son las responsables de los actos violatorios de los derechos humanos. Como muestra de esta incongruencia basta indicar el caso de los más de un millón de personas que impugnaron la reforma legal laboral ¿acaso no debiera cualquiera de las Cámaras o el Ejecutivo Federal solicitar a la Suprema Corte de Justicia que resuelva esos amparos prioritariamente para evitar la situación de incerteza en la que se encuentra este sector vulnerable de la población? ¿O acaso ese millón de personas no deberían solicitar que el Amparo en el que cifran todas sus esperanzas sea tramitado prioritariamente?

En resumen, la NLA logra un contenido novedoso en la protección de los derechos humanos que no se limitó a la reforma constitucional. Felicitamos al Congreso de la Unión por lo hasta aquí logrado, aunque también señalamos que como todas las normas jurídicas su contenido es perfectible y en la medida en que vayamos aplicando el Juicio de Amparo iremos descubriendo nuevos aspectos a mejorar o adaptar. El balance, en todo caso, es positivo y esperanzador.

NOTAS:
* Véase igualmente en TV-Jurídicas: www.youtube.com/watch?v=5dj6m33_7q8