La importancia de construir un Sistema Nacional de Rendición de Cuentas en México^*

Publicado el 26 de enero de 2014 Miguel Ángel Gutiérrez Salazar Maestro en Derecho Constitucional y Administrativo por la Universidad Veracruzana y doctorando en Derecho Público en el Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM zelda600@hotmail.com

En nuestro país, la transición política que se vivió en el año 2000 fue el catalizador que impulsó, con marcado énfasis, el interés social por demandar crítica y abiertamente el conocimiento de políticas públicas, planes, programas de gobierno y evaluaciones de los resultados de la administración pública, como factores que coadyuvaran a limitar la discrecionalidad de las autoridades (en especial del Poder Ejecutivo Federal), mejorar el ejercicio del poder público y el gasto de los recursos económicos en México.

A pesar de los avances que en materia de transparencia, fiscalización y responsabilidad de servidores públicos han podido registrarse al paso de los años, lo cierto es que no es posible sostener que se cuente actualmente con un sistema armónico e integrado de rendición de cuentas que sea plenamente útil y funcional para transparentar la actuación gubernamental, evaluar sus acciones y, en su caso, sancionar las conductas deshonestas o ilegales de sus integrantes.

Desde nuestra consideración, en México se tienen elementos de rendición de cuentas que funcionan de manera aislada, inconexa y parcial, tanto en el plano normativo, con reglas poco claras y homogéneas, como en el fáctico, en donde los esfuerzos institucionales son divergentes y no impactan en la mejora de la calidad de los servicios públicos y la eficacia gubernamental.

En este contexto, es importante reflexionar acerca de los aspectos más esenciales que pueden tomarse en cuenta para construir un sistema nacional de rendición de cuentas. Desde nuestra particular perspectiva, -y adoptando el modelo teórico de análisis expuesto por el politólogo Andreas Schedler en sus obras intituladas Conceptualizing accountability y ¿Qué es la rendición de cuentas? (1999 y 2007)-, consideramos que en México, el aludido sistema puede integrarse por tres subsistemas que poseen elementos (normativos, estructurales, de criterios, políticas públicas, acciones y evaluaciones) que los componen y dotan de sentido y funcionalidad.

Estos subsistemas, con sus respectivos elementos son:

1. Subsistema de  información. Comprende aquellas disposiciones constitucionales y legales destinadas a facilitar el conocimiento de la información pública en posesión de los Poderes de la Unión y de las entidades federativas, así como la que posean los órganos constitucionales autónomos. Asimismo, implica la normatividad tendiente a establecer los mecanismos para acceder a dicha información, además de aquella enfocada a garantizar la protección de los datos personales en posesión de los sujetos obligados y también la especializada en reglamentar la organización, clasificación y manejo de archivos públicos como herramientas para facilitar el acceso a la información.

   Este subsistema cobró mayor relevancia en el año 2002, tras la expedición de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y la creación del Instituto Federal de Acceso a la Información y Protección de Datos (IFAI). Además, momentos relevantes para el fortalecimiento de este subsistema han sido: i) la creación del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (2006), que permite al INEGI producir, recibir, procesar y publicar información útil para evaluar la acción gubernamental; ii) la reforma constitucional de 2007, que fijó principios y bases para el acceso a la información; iii) el cambio constitucional de 2009 por el cual se dio carácter de derecho fundamental a la protección de aquellos datos personales que estuvieran en posesión de los sujetos obligados; iv) la expedición de una nueva Ley Federal de Archivos y la puesta en funcionamiento un Sistema Nacional de Archivos (2012) que constituyen factores importantes –de cuyo empleo y seguimiento participan tanto el Archivo General de la Nación como el IFAI- para garantizar que la información pública se encuentre debidamente ordenada, resguardada y accesible para quien la requiera.

2. Subsistema de fiscalización y control. Este subsistema involucra un conjunto de preceptos constitucionales y legales orientados a la inspección, vigilancia, supervisión, evaluación y fiscalización del ejercicio de los recursos públicos a nivel federal, estatal y municipal; de igual forma, incluye las normas destinadas a medir el cumplimiento de los objetivos institucionales fijados por el Estado en sus distintos niveles de gobierno. Son múltiples las entidades públicas que participan en el presente subsistema, cada una cuenta con diversas atribuciones y realiza diferentes acciones para cumplir con aspectos específicos en materia de vigilancia y control de las gestiones financieras y consecución de las metas de gobierno. Asimismo, se complementa con mecanismos de coordinación nacional que se han implementado en México para alcanzar los objetivos descritos.

   La reforma constitucional de 1999 que permitió la creación de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) puede considerarse como una modificación fundamental que posibilitó la mejora en la revisión de la cuenta pública y el seguimiento de las verificaciones del origen y aplicación de los recursos públicos y del cumplimiento de los objetivos y metas por parte de los Poderes de la Unión y los entes públicos federales.

   A partir de ese cambió constitucional derivaron otras modificaciones a la Constitución Política y al conjunto de leyes especializadas, que en su conjunto han impulsado el régimen de fiscalización y control en nuestro país. Entre tales ajustes figuran los siguientes: i) la promulgación de la Ley de Fiscalización Superior (2000), actualmente derogada, que tuvo como finalidad regular –según los parámetros constitucionales- la revisión de la cuenta pública; ii) la expedición de la Ley General de Desarrollo Social (2004), en la cual se precisaron las obligaciones del gobierno en esa materia y se definieron los principios a los que se sujeta la política pública correspondiente y la creación del Consejo Nacional para la Evaluación de la Política Social (CONEVAL) el cual es el encargado de hacer evaluaciones en materia social, que deben permitir formular juicios de valor, basados en evidencias, para la propuesta de una mejora sustancial respecto a la política social del gobierno de México; iii) los relevantes cambios constitucionales de 2007 y 2008 sobre  presupuesto, gasto público y fiscalización superior, que influyeron decididamente en la orientación armonizadora de la nueva Ley General de Contabilidad (LGC), la cual, a su vez, propició tanto el surgimiento del Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC) como la implementación de un Sistema de Contabilidad Gubernamental (SCG) -fuente básica de información contable para el control de la gestión pública-; iv) las modificaciones a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (2008) y la creación de la Ley de Fiscalización y Rendición de Cuentas de la Federación (2009), las cuales dirigieron la conformación de un presupuesto basado en resultados y el reconocimiento de la práctica de auditorías sobre el desempeño para verificar el cumplimiento de los objetivos y metas de los programas federales; v) la implementación del Sistema de Evaluación del Desempeño (2008) y del Sistema Nacional de Fiscalización (2012), con los cuales se ha buscado contar tanto con una valoración más objetiva del desempeño de los programas gubernamentales, como con una mejora en la coordinación entre todos los órganos gubernamentales de fiscalización en el país, con el fin de trabajar, en lo posible, bajo una misma visión profesional, con similares estándares, valores y capacidades.

3. Subsistema de responsabilidad. El subsistema de responsabilidades se integra por el conjunto de normas, instituciones, procesos, políticas públicas, criterios y acciones, dirigidos a garantizar la correcta actuación de los servidores públicos en el ejercicio de sus funciones, sancionándolos en los supuestos en que exista una vulneración a las normas que rigen la función pública, y estableciendo, en su caso, los medios para la recuperación económica de los daños y perjuicios causados con la conducta infractora. En el marco institucional de este subsistema se inserta una amplia gama de organismos dotados competencialmente de atribuciones para conocer de las distintas modalidades de responsabilidad que se puede exigir a los servidores públicos y al Estado.

   Las responsabilidades de los servidores públicos en nuestro país se han clasificado en: a) política; b) penal; c) civil; y d) administrativa. Los avances en cada modalidad a lo largo de los años han sido dispares. Así, uno de los cambios más trascendentes fue en el año de 1982, con la modificación del título cuarto constitucional, que hizo énfasis en el carácter de servicio a la sociedad que tiene la función pública, y derivó en la expedición de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos (LFRSP) y en modificaciones a los códigos civil y penal federales, así como a la Ley Orgánica de la Administración Pública.

   Otros cambios muy importantes en este subsistema han sido: i) el reconocimiento en el Código Civil Federal (1982) de la modalidad de daño moral y su reparación mediante una indemnización en dinero, con independencia del daño material causado, esto aplicable también al Estado y sus funcionarios; ii)  la modificación al Código Penal Federal (1983), a fin de que previera novedosos tipos penales relacionados a las conductas delictivas en que pueden incurrir los servidores públicos en ejercicio de sus funciones; iii) el cambio en el Código Civil Federal (1994) a fin de reconocer la responsabilidad solidaria del Estado; iv) la creación de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos (2002), como instrumento que regula ese tipo de responsabilidad, diferenciándola de la responsabilidad política.

Consideramos que se han dado pasos importantes para optimizar la transparencia en el actuar gubernamental, velar por el cumplimiento de metas, objetivos y aplicación de recursos económicos y, en su caso, exigir la responsabilidad del Estado y los servidores públicos a su cargo, sin embargo, desde nuestra perspectiva, los tres subsistemas que proponemos estudiar presentan aspectos que deben consolidarse y/o corregirse.

1. Dentro del subsistema de información, deben atenderse los aspectos siguientes: i) mejor coordinación entre las leyes, entidades e instrumentos que conforman el subsistema; ii) mayor capacitación de los servidores públicos que ejercen labores de transparencia, acceso a la información, protección de datos y archivo; iii) consolidación de la cultura de protección de datos, pues no es poco común que el IFAI sancione a quienes lucran con datos personales; iv) propiciar la participación activa de la sociedad, ejerciendo su derecho de control social sobre el empleo de los recursos y el poder público; e) dotar de plena autonomía a los órganos garantes de transparencia y acceso a la información en todo el país, estableciendo procesos imparciales y objetivos para la designación de sus integrantes y dando definitividad e inatacabilidad a sus resoluciones.

2. Para el subsistema de fiscalización y control se advierte que aún existe una seria problemática, ya identificada por la ASF en el informe del resultado de la fiscalización superior de la cuenta pública 2011, además de eso, observamos que existen áreas de mejora sobre las que se debe trabajar, como son: i) veladas resistencias o los abiertos rechazos por parte de los entes de fiscalización de los estados para atender las recomendaciones de la ASF, y ii) limitaciones materiales y de recursos humanos de la ASF y la restricción de su labor según los principios de posteridad y anualidad.

3. El subsistema de responsabilidades es el más descuidado en los años posteriores a la transición política, así lo evidencian los pocos avances en la materia, así como: i) el hecho de que las modalidades de responsabilidad se fundamenten en criterios políticos; ii) existencia de normas que permiten amplios márgenes de discrecionalidad (y corrupción); iii) órganos de control que no gozan de plena autonomía para sancionar a los servidores públicos; iv) sanciones o penas ineficaces; v) un sistema de responsabilidad patrimonial sin garantías.

La modesta virtud que puede tener la opinión que aquí presentamos, es la de ordenar el conjunto de subsistemas y elementos que, con el paso de los años, han sido creados desarticuladamente para exigir la eficacia institucional, el pulcro ejercicio de los recursos económicos y el apego a la legalidad por parte de nuestros servidores públicos.

El llamado principal que puede derivar de nuestras reflexiones, es el de continuar la labor de análisis que se requiere para construir un Sistema Nacional de Rendición de Cuentas en México, que englobe los subsistemas presentados, vinculándolos de tal manera que les permita, de forma efectiva, atender las causas generadoras déficit de rendición de cuentas en México (áreas de opacidad, motivaciones políticas, cultura institucional, etc.); a pesar de las deficiencias y problemas que se tienen, creemos que es posible un cambio que trascienda los obstáculos que al día de hoy impiden el avance democrático, y esto podrá lograrse mediante el fomento del interés y la participación de los ciudadanos a la hora de exigir que el gobierno, las instituciones públicas y los funcionarios del Estado se desempeñen eficientemente, con honradez y apego a los principios constitucionales que rigen su actuar.

NOTAS:
* Esta es una versión sintetizada del trabajo intitulado: “Hacia la construcción de un sistema de rendición de cuentas armónico, como mecanismo para el fortalecimiento de la eficacia institucional y el combate a la corrupción en México”, reconocido, en noviembre de 2013, con una Mención Honorífica, dentro del XIII Certamen Nacional de Fiscalización Superior y Rendición de Cuentas, convocado por la Comisión de Vigilancia de la H. Cámara de Diputados; la Auditoría Superior de la Federación; la Universidad Nacional Autónoma de México; la Asociación Nacional de Organismos de Fiscalización Superior y Control Gubernamental, A.C. (ASOFIS); y el Centro de Investigación y Docencia Económicas