La Suprema Corte de Justicia de la Nación bajo las tendencias europeas actuales de tribunal constitucional impuro

Publicado el 10 de marzo de 2014 Juan Manuel Romero Martínez Profesor de la División de Estudios de Posgrado, Facultad de Derecho, UNAM mrmromero@derecho.unam.mx

I.- Introducción

El objetivo del presente ensayo es mostrar como las tendencias europeas actuales sobre el desarrollo de tribunales constitucionales impuros han permeado a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual si bien, en estricto sentido, no es un tribunal constitucional, sí es un tribunal impuro; derivado del cúmulo de funciones que tiene asignada tanto en el ámbito de control constitucional como de legalidad; lo que ha generado una problemática operacional que ha afectado la especial naturaleza del discurso constitucional en sus elementos de tiempo, diversidad y autonomía.

Para cumplir con dicho objetivo, resultará necesario efectuar un pasaje general respecto del surgimiento de los tribunales constitucionales y de las actividades que los mismos llevan a cabo en la actualidad, en países, principalmente de Europa Occidental; con ello se podrá corroborar la naturaleza impura de los mismos, la cual ha sido replicada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación a pesar de su carácter de tribunal no constitucional. En la parte final del ensayo, se expondrá una propuesta de solución al problema de los tribunales constitucionales y no constitucionales impuros, dirigida al ámbito del contexto mexicano, resaltando, desde luego, las ventajas que comportan los tribunales constitucionales puros.

II.- Desarrollo

El surgimiento de los tribunales constitucionales ha sido descrito, al menos en Europa, como una verdadera historia de éxito, derivado de que los mismos se crearon en el contexto de la adopción de nuevas Constituciones, principalmente después de la Segunda Guerra Mundial, en países como Italia, Alemania y Francia, con la finalidad de establecer un sistema especial de protección de la Constitución frente a las leyes.

Pese a ello, el actual catálogo de funciones que desarrollan los principales tribunales constitucionales europeos va más allá de la mera fiscalización constitucional de las leyes mediante un modelo de control abstracto, lo que los ubica en un sistema de tribunales constitucionales impuros, si partimos, como se hace, de que el modelo europeo concebido por Hans Kelsen¹, se centra, principalmente, bajo la vertiente de que la función principal de los tribunales constitucionales es el enjuiciamiento de las leyes en control abstracto.

En el continente americano países como Chile, Ecuador, Bolivia y Colombia han creado tribunales constitucionales, otros más, han introducido salas constitucionales en el interior de los tribunales supremos como es el caso de Costa Rica, Venezuela y Paraguay. En casos híbridos, no se han creado tribunales constitucionales pero se ha optado por asignar las competencias de control constitucional y legal a órganos pertenecientes al Poder Judicial, como en México, en donde la Suprema Corte de Justicia de la Nación, siguiendo las tendencias europeas vigentes, tiene asignado un catálogo de funciones tanto de control legal como de constitucional.

De forma general, se puede afirmar que el establecimiento de tribunales constitucionales con diversas actividades jurídicas, que van más allá de la fiscalización constitucional de leyes; así como la asignación de funciones constitucionales a tribunales supremos, como en el caso de México, ha propiciado, por un lado, el afianzamiento de tribunales constitucionales impuros, y por el otro, el surgimiento de diversas versiones de modelo europeo (kelseniano) de escrutinio constitucional.

Los ejemplos de impureza total de los tribunales constitucionales europeos se tienen principalmente en Alemania, Austria y España, en donde sus tribunales tienen funciones tan diversas que sería inadecuado decir que su trabajo cotidiano se asume en sólo controlar la constitucionalidad de las leyes. Así, en Alemania el tribunal constitucional tiene que resolver los recursos de amparo que promuevan los particulares por vulneración de derechos humanos², así como disputas electorales y  pérdida de escaños parlamentarios; conflictos entre órganos federales; acusaciones contra jueces, entre otras más. En Austria, el tribunal tiene competencia para controlar la legalidad de los reglamentos administrativos; atender la reclamaciones monetarias contra instituciones gubernamentales; conflictos entre tribunales; disputas electorales; conflictos entre Estados, recursos de amparo contra decisiones administrativas, por mencionar algunas. En España las cosas no están mejor, ya que su tribunal constitucional tiene competencia para resolver recursos de amparo; conflictos de competencia entre Estados y Comunidades Autónomas; conflictos entre órganos constitucionales; así como conflictos en protección de la autonomía local.

Por su parte, si se habla de grados de pureza, se tienen también tribunales constitucionales con un menor grado de impureza (aunque siguen siendo impuros), los cuales llevan a cabo tareas adicionales, pero cuya función central es el control constitucionalidad de leyes, los ejemplos de este tipo de tribunales se tienen en Francia, Italia y Portugal. En Francia la principal tarea del Consejo Constitucional es el control de constitucionalidad pero también asume competencia en materia electoral y sobre los referendos. En Italia, el tribunal constitucional resuelve conflictos entre los órganos estatales, entre el Estado y las regiones, o entre regiones; se pronuncia sobre la licitud de los referendos y puede enjuiciar penalmente al Presidente de la República. En Portugal, la mayor parte de las decisiones del tribunal son acerca de la constitucionalidad de la legislación, pero también puede verificar la muerte y declarar la incapacidad física permanente del Presidente de la República; resolver recursos relativos a elecciones dentro de los partidos políticos; pronunciarse sobre actos y conductas en materia electoral, entre otras. 

Bajo esta vertiente de espectro de pureza de los tribunales constitucionales, se tienen, naturalmente, en el otro extremo, tribunales constitucionales absolutamente puros, cuya única y más relevante función es enjuiciar la validez constitucional de las leyes, este tipo de tribunales existen en Bélgica y Luxemburgo, en donde sus Constituciones políticas precisan de forma clara la atribución única en dicho sentido, lo cual lleva a pensar en la conveniencia de que se adopte en México un esquema de tribunal constitucional puro, como se precisará más adelante.   

Con todo, cabe referir que también existen ejemplos de tribunales no constitucionales, los cuales se ubican dentro de la estructura del Poder Judicial, con un nivel de impureza medio (aunque como se ha dicho, siguen siendo impuros), el caso se tiene en México, en donde se cuenta con la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la cual si bien efectúa un control constitucional de las normas generales, no lo hace como su actividad preponderante, ya que también desempeña un catálogo de funciones, que nada tiene que ver con el control constitucional, lo que la convierte en un tribunal impuro.

Se puede decir que las funciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación como posible tribunal constitucional, se materializan en sólo tres actividades que componen su catálogo de atribuciones que tiene asignada,³ esto es, en las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y en la emisión de declaratorias generales de inconstitucionalidad. Pero ello, no la convierte en estricto sentido en un tribunal constitucional, sino más bien en un tribunal supremo de legalidad con algunas funciones referentes a la inspección constitucional de leyes, en otras palabras, en un tribunal no constitucional impuro.

Lo anterior, obedece a que la corte se ubica dentro de la estructura del Poder Judicial de la Federación y a que puede conocer de los siguientes asuntos: recursos de apelación contra sentencias de jueces de distrito en procesos en que sea parte la Federación (facultad de atracción); juicios de amparo directo (facultad de atracción); recursos de revisión contra sentencias de juzgados de distrito, lo que se conoce como amparo en revisión (facultad de atracción); recursos de revisión contra sentencias dictadas en amparo directo por impugnaciones sobre la constitucionalidad de leyes o reglamentos; controversias sobre la competencia entre tribunales federales, locales y del trabajo; del reconocimiento de inocencia; sobre la contradicción de tesis entre tribunales colegiados, tribunal electoral y los plenos de circuito; juicios sobre el cumplimiento de convenios de coordinación entre el gobierno federal y el local; excusas e impedimentos de Ministros; de la separación del cargo a los titulares de la autoridad responsable por incumplimiento injustificado de la sentencia de amparo; de los conflictos de trabajo  de sus servidores públicos, entre otros más.

Bajo esta realidad, se puede confirmar la naturaleza impura del tribunal no constitucional mexicano, lo cual trae como consecuencia diversos problemas funcionales, que se traducen en un deficiente control constitucionalidad de leyes, derivado de la afectación al discurso constitucional en sus componentes de tiempo, diversidad y autonomía.

Así, se dice que existe el problema del tiempo en los tribunales constitucionales y no constitucionales impuros, porque los mismos derivado de la división de trabajo, están siempre saturados de actividades, por lo cual no cuentan con tiempo para analizar con tranquilidad, profundidad y aislamiento los asuntos referentes al escrutinio de constitucionalidad de leyes. Además de ello, cabe considerar que un tribunal puro podría funcionar  con un menor número de jueces constitucionales, ya que estaría liberado de las funciones encomendadas a la jurisdicción ordinaria.

Se da el problema de diversidad porque en los tribunales no constitucionales o pertenecientes al Poder Judicial, la designación de sus miembros recae bajo un modelo burocrático, en donde no es muy relevante la práctica profesional que se haya tenido, piénsese en el caso particular de los Ministros de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, a los cuales no se les exige contar con experiencia en la función constitucional. Por su parte, la designación de los miembros de los tribunales constitucionales debe recaer, principalmente, en personas que hayan sido jueces o abogados con amplia experiencia constitucional y, además, en profesores universitarios, personas que hayan tenido altos cargos en la administración y personas con experiencia política, a fin de que el discurso constitucional experimente una diversidad de experiencias y saberes, necesario para la comprensión de los principios que se integran en las constituciones políticas.

Por último, se afecta la autonomía del discurso constitucional con tribunales no constitucionales, porque los mismos se encuentran dentro de la estructura del Poder Judicial, lo que contribuye a disminuir la independencia del discurso constitucional, en virtud de que el razonamiento que se utiliza en los tribunales no constitucionales es más legalista y pasivo, característico de los órganos de jurisdicción ordinaria. Por ello, se ha entendido que la separación institucional del tribunal constitucional de todos los poderes públicos, y la forma de designación plural de los miembros que lo integran (como la descrita), genera que el discurso constitucional sea autónomo del discurso jurídico ordinario y del puramente político, así como que se pueda hablar sin cortapisas de ningún tipo, es decir, se supera la timidez judicial del discurso ordinario.

La materialización de los problemas anteriormente descritos se han presentado, en diversos grados, en la misma Suprema Corte de Justicia de la Nación, derivado del catálogo de funciones que tiene encomendada, así como por su naturaleza institucional, lo que se ha traducido en una inadecuada protección de la vigencia de los principios constitucionales. Dicho situación debe ser atendida si, parafraseando a Dworkin, se toma en serio la constitución y los derechos humanos que la misma consagra, para ello se presentará una propuesta simple, pero necesaria para erradicar o, al menos, disminuir la problemática planteada en este ensayo.

III.- Conclusiones

Como se ha descrito a lo largo del presente trabajo, el problema fundamental que viven actualmente los tribunales constitucionales impuros y los no constitucionales también impuros, se genera por el cúmulo de funciones que tienen asignadas, las cuales son ajenas al control constitucional de las leyes; así como por el establecimiento de tribunales supremos dentro de la estructura del Poder Judicial con ciertas funciones constitucionales.

Bajo esta realidad, se considera que se debe dar una respuesta directa y simple a la problemática observada, mediante el establecimiento de un verdadero tribunal constitucional, naturalmente, fuera de la estructura del Poder Judicial de la Federación, el cual, a diferencia de lo que acontece en la mayoría de los tribunales constitucionales europeos, debe contar un menor número de miembros (podrían ser cinco) y además, siguiendo el modelo de tribunal belga y luxemburguense, debe constituirse como un tribunal absolutamente puro, cuya única tarea sea enjuiciar la constitucionalidad de leyes bajo un modelo de control abstracto, es decir que no derive de alguna controversia particular, con lo que se logaría que el efecto de la declaración de inconstitucionalidad sea general, similar a lo que se ha tratado de establecer con la reforma constitucional de 2011 en materia de amparo, pero aplicable a todo tipo de leyes, inclusive las tributarias.

Con un esquema como el descrito de tribunal constitucional puro para México, se posibilitará la utilización de un discurso constitucional de naturaleza autónoma, el cual además sería efectuado en un escenario de diversidad profesional, tranquilidad, aislamiento y profundidad, elementos necesarios para lograr un adecuado entendimiento y vigencia de los ideales morales contenidos en las cartas de derechos, sobre todo en países como México, en donde las normas generales no se benefician de una presunción de validez constitucional.

IV.- Referencias

Arango Escámez, José Faustino, Poder judicial. Análisis en torno al reconocimiento social. Casos de México, España y Estados Unidos, México, Porrúa, 2012.

Ferreres Comella, Víctor, Una defensa del modelo europeo de control constitucional, Madrid, Marcial Pons, 2011.

Chaires Zaragoza, Jorge, La independencia del poder judicial, Guadalajara, Centro Universitario de Ciencias Sociales y Humanidades, Universidad de Guadalajara, 2007.

NOTAS:
1. Conviene recordar que Kelsen fue un autor que defendió, en el plano teórico, el modelo centralizado de escrutinio judicial, de ahí que él mismo haya contribuido, antes de la Segunda Guerra Mundial, en la construcción del tribunal constitucional austriaco del que de hecho fue miembro entre 1921 y 1930.
2. Se debe considerar que si bien los recursos de amparo son, en sentido general, medios de control constitucional, los mismos se basan en un control concreto, es decir derivan de un caso particular, por lo que las determinaciones que se emitan para resolver la controversia sobre violación o no de derechos fundamentales, tendrán un efecto singular, al menos así es en México, en el cual a pesar de la reforma constitucional de amparo de junio de 2011 que establece, entre otras cosas, la posibilidad de emitir declaraciones generales de inconstitucionalidad (la cual por cierto no es aplicable en tratándose de leyes en materia fiscal), se sigue aplicando la fórmula Otero, es decir, permean los efectos relativos de la sentencia de amparo.
3. Se aclara que los juicios de amparo directos e indirectos, no se asumen, como algunos autores lo hacen, en el contexto de las actividades de justicia constitucional, ya que como se ha dicho los efectos de la sentencia que en su caso se emita, revisten un sentido particular, propios del individualismo de la institución de amparo, así los juicios de amparo uninstanciales y biinstanciales no son más que medios de defensa constitucional/legal del individuo frente al Estado, los cuales deben estar al margen de las funciones de los tribunales constitucionales puros. Más aún, para el caso de México, en el cual en la mayoría de los juicios de amparo que se promueven se alega, como regla general, la violación de los artículos 14 y 16 de la Constitución (derecho de audiencia y legalidad), se convierten, naturalmente, los procedimientos de amparo en mecanismos de control de legalidad.