Consideraciones sobre la próxima reforma constitucional en materia anticorrupción y régimen de responsabilidades de los servidores públicos en México^*

Publicado el 25 de junio de 2014 Miguel Ángel Gutiérrez Salazar Maestro en Derecho Constitucional y Administrativo por la Universidad Veracruzana y Doctorando en Derecho Público en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM zelda600@hotmail.com

Dos de los temas que requieren especial atención en nuestro país por los efectos nocivos que generan en diversos ámbitos de la vida pública son la corrupción y la ineficacia del régimen mexicano para exigir las responsabilidades de los servidores públicos.

En nuestra opinión, dichos problemas son medulares en la vida pública ya que traen como consecuencia la disminución de las capacidades del Estado para atender con calidad y prontitud temas vitales para todos los mexicanos como son: la pobreza, la salud, la educación, la vivienda, la inversión y el desarrollo sustentable.

Es de conocimiento público que existe una alta percepción social de los niveles de corrupción e impunidad que imperan en el ámbito gubernamental, así lo demuestran las estadísticas provenientes de estudios recientes (Transparencia Internacional, Transparencia Mexicana, INEGI, etc.), las cuales son contundentes y ponen en evidencia la afectación negativa que los actos de corrupción implican para la competitividad económica, la eficacia institucional y el desarrollo nacional, además que permiten apreciar un alto grado de desconfianza ciudadana en las instituciones del gobierno.

Ante tales circunstancias, queremos hacer énfasis en la importancia que tiene poner atención al debate que próximamente se dará en la Cámara de Diputados cuando se revise el dictamen de reforma constitucional en materia anticorrupción y régimen de responsabilidades de los servidores públicos que le fue turnado por la Cámara de Senadores a fines del año pasado.

Desde nuestra experiencia profesional en el ámbito de las responsabilidades de los servidores públicos, nos parece que las previsiones contenidas en el dictamen de referencia son importantes pero insuficientes para construir un sistema nacional de rendición de cuentas y combate a la corrupción armónico en el que se conjunten los esfuerzos que al día de hoy se han venido haciendo de manera desarticulada.

Es cierto que hay puntos centrales que se han incorporado al dictamen que se debatirá por los diputados y que podríamos resaltar; entre ellos destacan los siguientes:

1. La intención de conjuntar los esfuerzos de las múltiples instancias responsables de la transparencia, el acceso a la información, la fiscalización de recursos y la lucha contra la corrupción en el país.

2. La creación de órganos especializados en la prevención, investigación y sanción de responsabilidades administrativas que deriven de hechos de corrupción calificados por la ley.

3. La promulgación de una ley general en materia de responsabilidades de los servidores públicos y combate a la corrupción en todo el país, que homologue las tan diversas y dispares faltas, sanciones y procedimientos administrativos reconocidos en las Entidades Federativas y el Distrito Federal.

4. La certificación de los titulares de las contralorías de los tres poderes y de los órganos constitucionales autónomos previos exámenes y evaluaciones que aseguren su capacidad y preparación; así como el monitoreo y apreciación de la eficacia en el trabajo del personal de las contralorías.

5. La posibilidad de que el órgano anticorrupción establezca una presencia permanente o temporal en las dependencias, entidades y áreas donde la corrupción constituya un problema crítico identificado.

6. La facultad reglamentaria con que contaría el órgano anticorrupción a efecto de emitir lineamientos y uniformar criterios de aplicación (hoy inexistentes) por parte de los órganos similares en los Estados y el Distrito Federal.

7. La procedencia del amparo en contra de las resoluciones que pongan fin al procedimiento administrativo sancionador del órgano anticorrupción, con lo cual se reconoce el derecho a la doble instancia que debe existir en todo procedimiento del que pueda resultar la vulneración de derechos de los justiciables.

No obstante lo positivo de dichas propuestas, mismas que podrán discutirse en sede parlamentaria, en nuestra opinión hay múltiples temas que han sido dejados de lado o que han sido enfocados de forma insuficiente a pesar de que en la práctica constituyen puntos esenciales para el combate a la corrupción y la exigencia de responsabilidades. De manera concreta nos referimos a los problemas centrales siguientes:

1. Problemas de tipificación en las normas legales.

La experiencia profesional demuestra que las causas de responsabilidad administrativa están redactadas con un alto grado de indeterminación o inadecuada concreción, lo que posibilita que prácticamente cualquier conducta pueda ser encuadrada en una falta administrativa. Por tal circunstancia, es indispensable una revisión de la tipificación de las conductas –leves y graves- que pueden dar lugar a responsabilidad administrativa y aquellas –muy graves- que constituirían actos de corrupción.

Entendemos la dificultad que puede representar para el órgano legislativo distinguir entre meras faltas administrativas y aquellos actos que podrían considerarse como corruptos, no obstante, debemos pugnar e insistir porque, en la medida de lo posible, se redacten conductas o tipos claros e inteligibles que den certeza tanto a las autoridades que habrán de exigir la responsabilidad correspondiente como a los sujetos involucrados a los procedimientos que al respecto se instauren.

2. Problemas de estructura organizacional.

Al momento de ponerse en funcionamiento los futuros órganos anticorrupción deben tomarse en cuenta los desajustes que normalmente caracterizan a las estructuras orgánicas de los órganos de control para no caer incurrir en ellos. Es conocido que dichos órganos tienden a centralizar las decisiones causando dilaciones en los procedimientos de su competencia, o bien generan competencias y una deficiente coordinación entre las unidades o áreas encargadas de las investigaciones y procedimientos.

3. Problemas competenciales.

También deben estimarse los problemas de subjetividad y parcialidad que se pueden generar como resultado de un incorrecto reparto competencial. Esto ocurre con mayor frecuencia cuando el mismo órgano es el encargado de investigar, tramitar y resolver los procedimientos para exigir la responsabilidad de los servidores públicos.

4. Problemas de discrecionalidad.

Una mirada atenta debe prestarse a los amplios márgenes de discrecionalidad que usualmente caracterizan a la actuación de los órganos de control en medidas tales como el desechamiento de quejas y denuncias, el encuadre de las conductas denunciadas en las diferentes categorías de faltas (leves, graves y muy graves) y la disminución o aumento de la gravedad de las conductas que son hechas de su conocimiento.

Este rubro es sumamente importante ya que se requiere de mecanismos que garanticen la objetividad, profesionalismo e imparcialidad de los órganos anticorrupción, a fin de que no se encubran los casos de corrupción denunciados bajo la capa de conductas de menor gravedad.

5. Problemas de políticas y criterios anticorrupción.

Deberá ponerse especial atención a la creación, apego y seguimiento de las políticas anticorrupción y criterios certeros que haya de formular el órgano anticorrupción. Estimamos que no será una cuestión menor el materializar tales políticas (en planes, programas y proyectos) haciéndolas aplicables y de observancia forzosa para la gran cantidad de órganos que se crearán y que contarán –desde luego- con sus peculiares juicios, razonamientos y maneras de entender las normas jurídicas y enfocar el combate a la corrupción en su área competencial, y que no siempre serán acordes con las ideas que desde el centro tome el órgano nacional.

6. Problemas de derechos procedimentales.

Un problema medular en el régimen de responsabilidades de los servidores públicos es la falta de reconocimiento claro y preciso de los derechos de los sujetos involucrados en los procedimientos de investigación y responsabilidad. Tal indeterminación atenta contra los derechos de una defensa adecuada y sin duda creemos que debe avanzarse hacia el pleno reconocimiento de tales derechos, lo cual no está reñido con la eficacia institucional en la prevención, detección y castigo de las infracciones administrativas y actos de corrupción.

7. Problemas de participación ciudadana y legitimación social.

Al crearse los órganos anticorrupción está previsto también que se implemente el funcionamiento de Consejos Consultivos que serán los encargados de evaluar las acciones de dichos órganos y proponer las medidas pertinentes para fortalecer su marco de actuación y de todo el sistema nacional.

Sin embargo, en tales Consejos Consultivos no está prevista la intervención de consejeros ciudadanos o mecanismos que faciliten la participación de grupos sociales que expongan las experiencias propias de la comunidad a que pertenecen, perdiéndose la oportunidad trascendente para retroalimentar y legitimar el funcionamiento de los órganos anticorrupción.

Sin duda que los puntos anteriores no agotan las observaciones y sugerencias que podrían hacerse al dictamen sobre la modificación constitucional en el ámbito de la lucha contra la corrupción y la mejora del régimen de responsabilidades de los servidores públicos en México. Pese a ello, este breve análisis nos permite advertir que estamos frente a una empresa de gran magnitud que requiere de un estudio más exhaustivo, de tiempo, prudencia, inteligencia y la voluntad política necesaria para tomar las medidas indispensables que nos permitan enfrentar con éxito los graves problemas de corrupción e impunidad que están arraigados desde hace mucho tiempo en la cultura del servicio público mexicano.

NOTAS:
* Se reproduce con autorización del autor, publicado en la Red de Rendición de Cuentas: rendiciondecuentas.org.mx, el 31 de mayo de 2014