Diego Valadés
Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM
@dvalades
valades@unam.mx
Presidencialismo y democracia*
|
Publicado el 28 de julio de 2014 Diego Valadés Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM @dvalades valades@unam.mx |
A la memoria de Arnaldo Córdova,
admirable estudioso y promotor de los valores democráticos.
Nuestros avances democráticos se limitan a lo electoral, pues en el orden institucional la concentración del poder presidencial sigue siendo un elemento dominante del sistema constitucional.
El pluralismo ha invalidado algunas de las prácticas del presidencialismo que Jorge Carpizo llamó metaconstitucionales, pero sus bases jurídicas apenas han variado. En esencia el ejercicio del poder está asociado al talante con que cada presidente gobierna. Al margen de las convicciones democráticas reales o aparentes de los presidentes, la concentración del poder no depende de ellos; está en la institución.
La concentración de poder presidencial se fue construyendo de manera agregativa en la Constitución. La opción parlamentaria propuesta en la Convención de Aguascalientes de 1914 fue desechada por el Constituyente de 1917. Desde entonces se erigió una presidencia deliberadamente “fuerte”; se eliminó la facultad congresual para controlar al Ejecutivo, que figuraba en la Constitución desde 1857, y el presidente fue investido como la máxima autoridad nacional en las materias agraria, hidráulica, minera, migratoria, monetaria (derogada en 1993), penal (cesará cuando se establezca la Fiscalía Autónoma), postal y sanitaria.
A partir de la primera reforma constitucional se multiplicaron los ámbitos de decisión presidencial. Para no hacer farragosa la exposición sólo mencionaré la fecha y cada nueva atribución conferida: 1921, educación pública; 1928, gobierno de la ciudad de México (derogada en 1996); 1929 y 1942, materia laboral; 1940, hidrocarburos; 1943, seguridad social; 1945, dominio del mar territorial y del patrimonio hídrico; 1951, regulación de la economía, incluyendo importaciones y exportaciones; 1960, dominio de la plataforma continental, de los zócalos submarinos y de las islas; energía eléctrica; 1975, energía nuclear; 1976, asentamientos humanos; 1982, banca (derogada en 1990); 1983, rectoría económica y planificación indicativa; ferrocarriles; 1987, medio ambiente.
El presidente se convirtió asimismo en la primera autoridad electoral a partir de 1946, mediante una reforma a la ley ordinaria; ejerció esta atribución durante 50 años. En cuanto a las facultades en materia salarial, de participación de utilidades (1962) y habitacional (1972), son compartidas con trabajadores y empleadores pero no en condiciones simétricas. El presidente goza de libertad irrestricta para nombrar y remover a sus colaboradores, con excepción del Procurador General de la República a partir de 1994, y tiene asimismo la potestad exclusiva para evaluarlos, sin permitir que los representantes de la nación formulen observaciones vinculantes.
Algunas de las facultades presidenciales originarias o añadidas en el camino han sido atenuadas o incluso suprimidas, pero en el suma y resta el balance favorece la concentración del poder presidencial. La primera medida limitativa fue tan tenue como permitir que el Senado analizara la política exterior del presidente. Luego fueron enunciados los principios a los que el presidente debe sujetar su política internacional y más tarde se determinó someter al Senado la propuesta presidencial de denunciar o suspender los tratados internacionales.
Todos los gobiernos disponen de los instrumentos de acción necesarios para atender las necesidades y las expectativas sociales, pero es en las democracias donde la sociedad cuenta con medios institucionales para evaluarlos y controlarlos. En los regímenes arcaicos, en cambio, las facultades decisorias suelen estar concentradas y son ajenas al control de los congresos.
Es un error suponer que la democracia debilita a las instituciones. Por el contrario, en un contexto de libertades y de pluralismo la fortaleza del sistema presidencial suele ir acompañada por la robustez del sistema representativo, y las responsabilidades compartidas sustituyen las prerrogativas personales. Por lo mismo, para tener un sistema presidencial democrático se requiere desconcentrar las facultades del Ejecutivo a través de un gabinete con atribuciones expresas en la Constitución, cuyos miembros respondan de manera sistemática y frecuente ante los representantes de la nación, y que el programa de gobierno cuente con mayoría en el Congreso.
La tendencia en toda sociedad plural y libre es avanzar hacia la democracia institucional. Su consolidación se puede retrasar pero no evitar.
NOTAS:
* Se reproduce con autorización del autor, publicado en Reforma el 8 de julio de 2014