Referéndum constitucional^*

Publicado el 18 de septiembre de 2014 Diego Valadés Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM @dvalades valades@unam.mx

El concepto de “consulta popular” tiene un significado múltiple en nuestra Constitución. Fue utilizado por primera vez en la reforma de 1983 al artículo 26, y ha vuelto a usarse en el artículo 35, en 2014. El primero de los preceptos atañe a la facultad presidencial de convocar a la ciudadanía para manifestarse en cuanto al plan nacional de desarrollo. En este caso la consulta consiste en foros, escritos y en general expresiones públicas que hasta ahora sólo han tenido un sentido simbólico.

En cuanto al artículo 35 la fórmula “consulta popular” engloba al plebiscito y al referéndum. El plebiscito es una institución romana mediante la cual la plebe, clase social considerada inferior a los patricios, adoptaba normas a propuesta de sus tribunos. El referéndum se originó en los acuerdos de los parlamentos o dietas medievales aprobados pero sujetos ad referendum, o sea al refrendo o confirmación de los mandantes de los representantes.

En la actualidad se entiende por plebiscito la opinión ciudadana sobre una decisión de política general y por referéndum la consulta sobre cuestiones normativas. El referéndum es constitucional si tiene por objeto adoptar una Constitución o reformarla; es legislativo o municipal, según el ámbito de aplicación de la norma que se vote, y se le llama consultivo cuando se pregunta acerca de una disposición determinada antes de que el congreso se pronuncie.

Existe la impresión de que esas modalidades de consulta son propias de la democracia. En realidad funcionan lo mismo para fortalecer los sistemas democráticos que para legitimar dictaduras. Esto último ocurrió en 1934 con la dictadura hitleriana; en 1947 con la franquista y en 2002 con la prórroga del mandato de Sadam Hussein. Hay muchos otros casos similares.

Las consultas populares a veces son utilizadas para justificar actitudes regresivas, como se ha hecho en muchos lugares para conculcar los derechos sexuales, reproductivos o políticos de la mujer, por ejemplo. De ahí que los mecanismos de consulta exijan un entorno democrático que permita sortear el riesgo de decisiones arbitrarias.

En México el artículo 35 constitucional suscita dudas en cuanto a sus efectos. Uno de sus párrafos dice: “Cuando la participación total corresponda, al menos, al cuarenta por ciento de los ciudadanos inscritos en la lista nominal de electores, el resultado será vinculatorio para los poderes Ejecutivo y Legislativo federales y para las autoridades competentes”. Algunos apreciados colegas sostienen que mediante esa consulta es posible reformar la Constitución. No comparto su opinión.

El artículo 35 se refiere al “poder legislativo”, pero la Constitución determina el órgano competente para reformarla en otro precepto: el 135. Ahí dispone que las reformas sean aprobadas por el conjunto  de las cámaras federales y de los congresos locales, de manera que la Constitución no es modificable por “poder legislativo” sino por un ente complejo distinto integrado por todos los órganos del sistema representativo federal y estatal al que la doctrina y la jurisprudencia llaman “poder constituyente derivado o permanente” o “poder reformador o revisor de la Constitución”.

Está fuera de discusión que el “poder legislativo” no es competente en materia de reformas constitucionales, pero se argumenta que sí lo son “las autoridades competentes” mencionadas en el 35, pues se aduce que entre ellas queda incluido el constituyente permanente. No es así.

La Constitución contiene más de diez acepciones de la voz autoridad: administrativa, civil, del Distrito Federal, del fuero común, electoral, estatal, federal, hacendaria, judicial, local, militar, municipal, sanitaria. También menciona de manera genérica a “autoridades competentes”, pero esta expresión se ha aplicado siempre a los órganos administrativos, legislativos y jurisdiccionales de los ámbitos federal, local o municipal, o a sus titulares. Este es el significado que tiene en la Constitución, donde además del 35 figura en los artículos 16, 18, 28, 79 y 111. En cambio no hay norma, jurisprudencia ni doctrina que haya aludido nunca al poder reformador o revisor de la Constitución como “autoridad competente”.

Estoy a favor de adoptar el  referéndum constitucional. Si se quiere un avance democrático en nuestro sistema habrá que incluir la consulta como un procedimiento para que los mexicanos participemos en la reforma constitucional, pero mientras la Constitución no lo diga, esa posibilidad no existe.

NOTAS:
* Se reproduce con autorización del autor, publicado en Reforma, el 16 de septiembre de 2014