¿Puede el Senado de la República, declarar la desaparición de poderes en un Estado?

Publicado el 23 de abril de 2015 Jorge Alberto Velázquez Hernández Estudiante de la licenciatura en derecho, UNAM veljorgeh@gmail.com

Como consecuencia de un aumento en el crimen organizado, la producción y comercialización de drogas, así como la inseguridad en varias entidades de la República, los habitantes de los mismos han señalado que ya no se vive más en un Estado de derecho, por lo que éstos han llegado incluso a tomar las armas con el fin de garantizarse su propia seguridad denominándose a sí mismos “autodefensas”. Pero fue hasta los hechos del 26 de septiembre de 2014 en Ayotzinapa, Guerrero, cuando 6 personas perdieron la vida por disparos con armas de fuego y 43 estudiantes normalistas desaparecieron, por los cuales 22 policías municipales de Iguala fueron detenidos por estar presuntamente involucrados en los hechos, que la opinión pública y a su vez algunos políticos se preguntaron sobre la factibilidad de poder “desaparecer los poderes constitucionales de un Estado”.

Sin embargo, sería un error que los que nos dedicamos al estudio del derecho, nos quedáramos únicamente en la discusión de caféque se da muchas veces en los medios de comunicación, por lo que es casi un deber, para los que estamos tan cercanos a esta rama del conocimiento, hacer un análisis más profundo de lo que verdaderamente está expresado en la norma y no de lo que sería conveniente o sería bueno que así fuera.

En el presente artículo se sostiene que no hay facultad otorgada al Senado en el artículo 76, fracción V, de la Constitución Política mexicana, ni en ninguna otra parte, para declarar la desaparición de poderes constitucionales de un Estado.

En el artículo 76 de nuestra Constitución, están plasmadas las facultades exclusivas del Senado, dentro de las cuales, la V es la que hoy nos concierne y expresa lo siguiente: son facultades exclusivas del Senado:

“Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un Gobernador provisional, quien convocará a elecciones conforme a las leyes constitucionales del mismo Estado. El nombramiento de Gobernador se hará por el Senado a propuesta en terna del Presidente de la República con aprobación de las dos terceras partes de los miembros presentes, y en los recesos, por la Comisión Permanente, conforme a las mismas reglas. El funcionario así nombrado, no podrá ser electo gobernador constitucional en las elecciones que se verifiquen en virtud de la convocatoria que él expidiere. Esta disposición regirá siempre que las constituciones de los Estados no prevean el caso”.

Sostenemos que la facultad expresada en las líneas anteriores es la de que el Senado declarare que se encuentra en el caso o en el supuesto normativo de poder nombrarle un gobernador provisional a aquel Estado, en el cual los poderes constitucionales han desaparecido, mas no, como ya dijimos, la de declarar la desaparición de poderes. Con base en las líneas anteriores desarrollaremos al menos tres argumentos; el primero de interpretación gramatical en cuanto al uso de la coma; el segundo tiene que ver con lo que se debe entender por  “que es llegado el caso”, y el tercero en razón al respeto que el Senado le debe a la autonomía de cada estado.

Uno de los usos de la coma, aceptados por el Diccionario panhispánico de dudas, es el que tiene que ver con cualquier clase de comentario, explicación o precisión a algo dicho,¹ algunos ejemplos son: “el buen gobernante, sostenía un célebre político, debe estar siempre preparado para abandonar el poder”; “Los vientos del Sur, que en aquellas abrasadas regiones son muy frecuentes, incomodan a los viajeros”; “Ella es, entre mis amigas, la más querida”. Con estos ejemplos podemos notar que la oración puede ser parcialmente bien entendida sin el contenido expresado entre las comas. Sin embargo, el propósito de quien las realiza es dar más detalles sobre lo afirmado, con el fin de que se pueda entender mejor. Es éste el caso de las primeras líneas de la ya citada fracción V: “Declarar, cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado, que es llegado el caso de nombrarle un Gobernador provisional”. El legislador bien podía decir que es facultad del Senado declarar cuando es llegado el caso de nombrar un gobernador provisional, pero ésta hubiera sido una oración muy somera, por tanto, decidió no solo decir que podía hacer el nombramiento, la cual es su facultad, sino decir cuándo la podía realizar, que es cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un estado.

Otra cosa sería que en la Constitución se leyera: “declarar cuando hayan desaparecido todos los poderes constitucionales de un Estado y nombrarle al mismo un gobernador provisional”, porque en este supuesto sí se encuentra la facultad de declarar la desaparición de poderes y la del nombramiento de un gobernador provisional. Supuesto que sí se actualiza en el artículo 115, fracción I, tercer párrafo: “las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y…”, en donde no queda duda que es facultad de las legislaturas locales declarar la desaparición de sus ayuntamientos.

El segundo argumento se desarrolla al analizar las primeras líneas de la ya mencionada fracción, en donde queda claro que el Senado no podrá ejercer su facultad de nombrar gobernador provisional, a su propio arbitrio, sino sólo cuando se actualice el caso de desaparición de todos los poderes constitucionales;  para esto, al final de la fracción VI, se establece que: “la ley reglamentará el ejercicio de esta facultad y el de la anterior”, con lo cual nos remite a la Ley Reglamentaria de la Fracción V del artículo 76 de la Constitución General de la República, cuyo artículo 1o. establece: “Corresponde exclusivamente a la Cámara de Senadores determinarque se ha configurado la desaparición de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial de un Estado y hacer la declaratoria de que debe nombrarse un gobernador provisional”.

No cabe duda de que le corresponde al Senado hacer la declaratoria de que debe nombrarse un gobernador provisional, sin embargo, cuando menciona que le corresponde al mismo determinar que se ha configurado la desaparición de los poderes puede causar cierta confusión. Para esclarecer esto se hará la distinción entre el verbo declarar y determinar. El primero es el dicho de quien tiene autoridad para ello es manifestar una decisión sobre el estado o la condición de alguien o algo, es un hecho imponible. Poe ejemplo, el gobierno declara el estado de excepción. El juez lo declaró culpable.² Mientras que el segundo se refiere a fijar los términos de algo, distinguir, discernir, señalar, fijar algo para algún efecto (determinar día, hora) o a tomar alguna resolución, por ejemplo, esto me determinó a ayudarte.³

Queda claro que no es lo mismo declarar y determinar. Explicaremos, pues, haciendo uso de lo que la Real Academia Española entiende por estas palabras y lo que la Constitución y la ley reglamentaria disponen. Primeramente, el Senado con la facultad: con la autoridad que le confiere la Constitución, va a “manifestar una decisión”, la de que es llegado el caso de nombrar un gobernador provisional, es decir, va a llevar a cabo un“hecho imponible”,después de haber determinado, “distinguido discernido, señalado, llegado a la resolución”,de que se configura la desaparición de los poderes de un Estado, según lo estipulado en el artículo 2o. de la mencionada ley reglamentaria.

El tercer argumento tiene que ver con el porqué el Senado de la República no puede “declarar” como un hecho imponible con efectos constitutivos la desaparición de poderes, sino que solamente puede “determinar”cuándo es llegado el caso en que se configure la desaparición de todos los poderes, como un acto declarativo. Esto es debido a que si bien existe un pacto federal que cede derechos con el fin de una mutua protección a un poder central, los estados conservan parte de su autonomía, la cual debe ser respetada por los poderes federales. “Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental” (en este caso por el Poder Legislativo a través del Senado de la República).

Es importante señalar que el principio de respeto a la autonomía se seguirá siempre y cuando los estados respeten el pacto federal. Un supuesto que otorga la Constitución al Senado, no para inmiscuirse de lleno en la autonomía interna de los Estados, sino para hacerlo moderadamente y en la menor medida, es aquél previsto en la fracción I del artículo 2o. de la Ley Reglamentaria de la Fracción de la Constitución que aquí nos compete: “Artículo 2o. Se configura la desaparición de los poderes de un Estado únicamente en los casos de que los titulares de los poderes constitucionales: I. Quebrantaren los principios del régimen federal”, con lo cual “la función del Senado no es tratar directamente la reconstrucción del vació de poder, ya que implicaría una intervención federal indebida, sino designar, con la participación del presidente de la República, a un gobernador provisional que se encargue de tal  cometido”.⁴ Esto, sujetándose a lo estipulado en el artículo 119, que establece: “los Poderes de la Unión tienen el deber de proteger a los Estados contra toda invasión o violencia exterior. En cada caso de sublevación o transtorno interior, les prestarán igual protección, siempre que sean excitados por la Legislatura del Estado o por su Ejecutivo, si aquélla no estuviere reunida”.

Fortalece nuestro argumento el ya citado artículo 115, en el cual el legislativo local puede declarar la desaparición de los ayuntamientos, esto es, debido a que no le debe algún tipo de respeto a su soberanía.

Son éstas las razones que nos amparan cuando afirmamos que ni en el artículo 76, fracción V, ni en ningún otro lugar, se le atribuye al Senado la facultad para poder declarar la desaparición de los poderes constitucionales de un Estado.

NOTAS:
1. Real Academia Española. (s. f.). Internet [artículo nuevo]. En Diccionario panhispánico de dudas, recuperado de www.rae.es/recursos/diccionarios/dpd.
2. Diccionario de la lengua española, Real Academia Española 21a. ed., 2001, pp. 1992 y 1993.
3. Loc. cit., p. 2199.
4. Mejía Raúl M. y Orozco, Wistano L., El Senado de la República y la política interior, México, ITAM, 2003, pp. 56-58.