¿Entre el bien público y el interés privado. ¿A quién le corresponde el manejo del agua y de los recursos costeros de México?

Publicado el 23 de abril de 2015 Alfonso Guillén Vicente Profesor-investigador en el Departamento Académico de Ciencias Políticas y Administración Pública de la UABCS aguillenvic@gmail.com Con la colaboración de Brenda Patricia Aguilar Espinosa

Cualquier trabajo de investigación que se ocupe de alguna manera de los recursos naturales de México tiene que referirse forzosamente al asunto de su propiedad, y más específicamente al artículo 27 constitucional referente a los derechos de la nación sobre ellos ejercidos a través del Estado.

Desde luego, el problema planteado tiene que ubicarse en una perspectiva histórica, ya que “la noción misma de Estado, como la realidad misma, está sujeta a permanentes transformaciones”.¹ Mas si el análisis de las políticas de manejo de aquellos bienes que se explotan en las zonas costeras de nuestro país toca, de manera toral, la época de la llamada globalización.

En efecto, una disposición de la carta magna mexicana tan importante como el artículo 27, que indica que “la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, corresponde originariamente a la Nación” y que por eso mismo, en su párrafo cuarto, le otorga a la Nación “el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas”; además de declarar en el siguiente párrafo que también pertenecen a la soberanía del país “ las aguas de los mares territoriales…; las aguas marinas interiores; las de las lagunas y esteros que se comuniquen permanente o intermediariamente con el mar”; tiene que verse particularmente afectada porque “el creciente peso y el carácter cambiante de las relaciones económicas trasnacionales sobre el curso de las tres últimas décadas han creado un nuevo y más limitado contexto para la acción estatal”.²

Es insoslayable aquí el tema de los capitales privados, nacionales y extranjeros, y su posición frente al papel del Estado mexicano en materia de los recursos naturales. Es cierto que “mientras que los actores económicos privados sean dependientes del ambiente político provisto por un Estado en particular, tiene sentido para ellos identificarse con los éxitos políticos y las aspiraciones de ese Estado”, y que “los operadores de… las redes globales, tienen muchas menos razones para identificarse con ambiciones y ansiedades nacionalistas territoriales”.³ Pero tampoco podemos olvidar que en el caso de México nos referimos a distintos tipos de empresarios, como lo indica Miguel Ángel Vázquez Ruiz⁴ para el estado de Sonora cuando afirma que si bien “las fuerzas locales buscan la cercanía con el poder, para desde allí arrimarle dinamismo a sus negocios, las externas sólo piden buenas condiciones para instalarse y a partir de eso ellas hacen todo lo demás”.

Aunque las metodologías adoptadas a nivel internacional para el manejo de todos aquellos asuntos que tienen que tienen que ver con las costas, como es el denominado Manejo Integrado de Zonas Costeras (ICM), reconocen que la mayoría de los recursos marinos son propiedad pública y existe un importante interés de la sociedad en el manejo del ámbito terrestre de la zona costera,⁵ no se puede desconocer “el creciente peso relativo de las transacciones y las conexiones organizativas que cruzan las fronteras nacionales… la piedra angular de la globalización”, porque es indudable que “la riqueza y el poder son generados de manera creciente por transacciones privadas que se realizan más allá de las fronteras negando, en todo tiempo, el derecho de regular el aprovechamiento de los elementos naturales, susceptibles de apropiación para distribuir de modo equitativo, la riqueza pública y cuidar de su conservación, como le establece el artículo 27 constitucional, y la suspensión que tuviere por efecto estorbarlo, causaría perjuicios a la sociedad y al Estado.⁶

En ese sentido, en 1932, al revisar un amparo administrativo que tuvo que ver con aguas nacionales, el Poder Judicial de la Federación opinó que éstas “entraron al dominio de la Nación desde que comenzó a regir la Constitución General, sin necesidad de declaración posterior, y las declaraciones que sobre el particular dicta el C. Presidente de la República no son las que confieren el derecho de propiedad a la Nación, sino que constituyen, únicamente, un mero acto administrativo…⁷ Unos años después, la misma Corte Suprema dictaminó que “ni la Constitución, ni la ley secundaria alguna, exigen que para dictar una resolución sobre aguas nacionales, se oiga previamente a quien pueda afectar tal resolución… [pues]… al declarar por conducto del Presidente de la República, que  determinadas aguas son jurisdicción  federal, por reunir las características del artículo 27 constitucional…[y la Nación]…obra en ejercicio de su propia soberanía.⁸

Sin embargo, la misma instancia resolvió, después de pasar a revisión cinco amparos entre 1925 y 1936, dictar Jurisprudencia con fuerza de ley, con el propósito de salvaguardar los derechos de los particulares en esa materia, al considerar que “como el artículo 27 constitucional, en el párrafo relativo, establece los requisitos que se necesitan para considerar cuáles aguas son las nacionales, es indudable que sólo tienen este carácter las que llenan tales requisitos de excepción, pues las demás son propiedad particular”.⁹

Para corroborar que resulta muy cierto el dicho de la Suprema Corte de que las modalidades a la propiedad privada en el tema de los recursos naturales se van forjando en cada caso particular que se presenta, se pueden tomar otros ejemplos. En 1935, el máximo órgano encargado de la impartición de la justicia en nuestro país concluyó, de manera unánime al dictaminar sobre un amparo administrativo tramitado unos años antes, que “si una laguna es declarada de propiedad nacional, por acuerdo del Ejecutivo de la Unión, como conforme a la Constitución, los bienes del dominio de la nación son inalienables e imprescriptibles y sólo pueden ser usados por particulares mediante concesiones hechas por el Gobierno Federal, y dichos bienes están fuera del comercio, es indudable que una persona no puede tener derechos posesorios respecto de dicha zona federal…”.¹⁰

Esta tesis reforzó la conclusión que el Poder Judicial Federal había formulado ese mismo año respecto a las zonas federales en el sentido de que “nadie puede alegar derecho alguno de propiedad… sobre todo o parte de esas zonas, porque estando fuera del comercio, ningún derecho puede ejercitarse sobre ellas”.¹¹ Pero al tocar un asunto referente a las salinas, la misma Suprema Corte de Justicia de la Nación dictaminó que “…en la redacción del artículo 27 constitucional… priva la idea de que todo lo que ahí no se señala como del dominio directo de la nación… es de propiedad privada”.¹²

Quizá todas estas interpretaciones del Poder Judicial de la Federación sólo sean el reconocimiento de la compleja realidad social, económica y política que se da en las zonas costeras, por el mismo tipo de recursos que en ellas se encuentran; realidad que se expresa a la variedad de regímenes de propiedad que operan en cada una de sus partes. A nivel internacional, aquellos que se han pronunciado en favor del Manejo Integrado de Zonas Costeras (ICM) han identificado este espectro social cuando indican que los intereses privados predominan en las áreas que se encuentran tierra adentro, mientras que el interés público prevalece en aguas costeras. Una mezcla de ambos intereses se presenta en las tierras de la costa.¹³

Aquí cabe la advertencia de que particularmente en la problemática relacionada con el medio ambiente y la zona costera nos topamos con lo que Barry Bozeman ha denominado “el rompecabezas de lo público”, al referirse al problema de la construcción de este concepto. En el tema que nos ocupa, tal vez más que en otros campos, nos topamos con la cotidiana realidad de que “las organizaciones privadas son cada vez más permeables a las políticas del gobierno, mientras que las instituciones públicas se están viendo atraídas por enfoques mercantiles”.¹⁴

Esto es así particularmente en las costas por sus propias características:

1. Está conformada por hábitats y ecosistemas que proveen bienes y servicios a las comunidades costeras;

2. Se compite por los recursos del mar y de la tierra, con el resultado, a menudo, de severos conflicto.

3. Puede ser en la espina dorsal de la economía de naciones y/o regiones donde una parte sustancial de la producción de bienes y servicios depende de actividades como la navegación, el turismo, la extracción de combustibles y otros;

4. Es una zona usualmente con una significativa población humana y es sitio preferido para la urbanización.¹⁵

Como se reconoce que “hace tiempo ha dejado de existir —si es que alguna vez existió realmente— un mundo público-privado que separa el gobierno de las empresas lucrativas”,¹⁶ al hablar de la autoridad económica y la autoridad política como la base de todas las organizaciones se prefiere “representar ambos tipos de autoridad como dimensiones, por lo que una organización no es totalmente pública o privada, sino que es una u otra en mayor o menor grado”.¹⁷

Esto parece particularmente cierto en la llamada época de la globalización y sus efectos en la gestión de los ecosistemas.

Si miramos el asunto desde el lado de la zona costera, lo público y lo privado pueden abordarse, desde nuestro punto de vista, en dos tópicos de vital importancia: los bienes y los espacios que existen en los ambientes costeros. En el caso de los bienes, nos encontramos con recursos de consumo colectivo, “en el sentido de que algunos o todos sus beneficios no pueden cotizarse en el mercado”.¹⁸ Éste es el caso de los arrecifes coralinos. Otros bienes, en cambio, pueden ser considerados privados, pues son divisibles, excluyentes y cotizados en el mercado. Un ejemplo son los terrenos cercanos a la línea de la costa, donde se construyen fraccionamientos, instalaciones portuarias, negocios de todo tipo e infraestructura turística. Por lo que toca a los peces, que por un lado ofrecen libre acceso a los usuarios y por el otro alcanzan un valor mercantil, opinamos que es un recurso que “puede ser más público en alguno de sus aspectos y menos en otros”.¹⁹

En cuanto a los espacios, el tema de lo público y lo privado en playas, aguas costeras y mares, a nuestro modo de ver, “aparece como un problema de especialización, de distancias”; suele ser un “espacio compartido que… surge de la acción —irrupción temporal— de hombres a la vez distintos desiguales”.²⁰

Dicho espacio puede ser amplio o restringido, desde el punto de vista de la política, en función del carácter democrático o no del Estado, pues la solución de los conflictos que ocurren en los ambientes costeros puede ser abordada de diferentes formas y con distintos instrumentos. Resulta muy cierto que “la dimensión de los privado y la dimensión de lo público, se articulan, se equilibran siempre y cuando el Estado sea el resultado de una genuina representación pública”.²¹

Más allá de estas consideraciones, en la larga lista de temas que tienen que ver con los recursos naturales y la ecología parece haberse modificado, de manera paulatina pero irreversible, el concepto mismo de propiedad privada, porque de una u otra forma se le han ido colocando límites al uso y disfrute de los bienes por las personas físicas y morales. Las acotaciones a dicha propiedad han sido colocadas de manera cada vez más clara por los imperativos de la conservación y la restauración de los ecosistemas y su innegable impacto sobre la salud y el bienestar públicos.

En el caso mexicano, desde mediados de los años cuarenta del siglo veinte, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al pronunciarse sobre la constitucionalidad de la Ley Forestal, manifestó si lugar a dudas “que conforme al artículo 27 Constitucional la Nación tiene la obligación de dictar las medidas necesarias para la conservación, restauración y propagación de la vegetación forestal del territorio de la República, regulando su aprovechamiento”.²²

En cuanto a la pesca, queremos resaltar el criterio sostenido por el Poder Judicial de la Federación en 1973 cuando opinó que el decomiso de productos obtenidos, el Pleno del Poder Judicial Federal, al revisar un amparo promovido por una importante fábrica de herramientas, declaró que “no obstante que el artículo 73 Constitucional no contiene en algunas de sus fracciones la palabra ecología o contaminación ambiental referidas a las facultades del Congreso de la Unión, debe estimarse que el órgano legislativo federal sí tiene facultad constitucional para legislar en materia de contaminación ambiental, de conformidad con lo dispuesto en el artículo antes mencionado en su fracción XVI, que establece la facultad de dictar leyes sobre Salubridad General de la República”.²³.

NOTAS:
1. León Ramírez, Juan Carlos, “La esfera pública en la pluralidad y el pos-pluralismo: aproximaciones para una propuesta teórica”, en Alarcón, Víctor y Zamitiz, Héctor (coords.), Enfoques Contemporáneos en Ciencia Política. Revista Conmemorativa de 25 Aniversario, 1999, p. 145.
2. Evans, Peter, “¿El eclipse del Estado? Reflexiones sobre la estatalidad en la época de la globalización”, en ibidem, p. 80.
3. Ibidem, p. 82.
4. Vázquez Ruiz, Miguel Ángel, Fronteras y globalización, UNAM, Instituto de Investigaciones Económicas, 1997.
5. www.noa.gov.
6. Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, t. XIX, núm. 282,604.
7. Ibidem, t. XXXVI, 2a. Sala, núm. 336,991.
8. En el t. XLIX, con el núm. 333,976, del citado Semanario, Quinta Época.
9. Jurisprudencia 390,897. Apéndice 1995. Suprema Corte de Justicia de la Nación.
10. Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, t. XLVI, núm. 334,953.
11. Ibidem, núm. 334, 293.
12. Ibidem, t. LXXXI, núm. 323, 293.
13. ICM Basics, “What Does integrated Mean?”, www.noaa.gov.
14. Bozeman, Barry, Todas las organizaciones son públicas, México, Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública-Fondo de Cultura Económica, 1998, p. 43.
15. Ibidem, “What is the Coast?”, www.noaa.gov.
16. Bozeman, Barry, op. cit., p. 72.
17. Ibidem, p. 44.
18. Ibidem, p. 93.
19. Ibidem, p. 94.
20. León, Juan Carlos y Ramírez, op. cit., p. 146.
21. Idem.
22. Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Segunda Sala.
23. Semanario Judicial de la Federación, 7ª .Época, Pleno, Vol. 217-228.