¿Por qué es importante la justicia cotidiana?1
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Publicado el 23 de junio de 2015 Sergio López-Ayllón Director General y profesor-investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE) sergio.lopez@cide.edu Héctor Fix-Fierro Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM y profesor-investigador visitante del CIDE hfix unam.mx |
En años recientes, el horizonte de la procuración e impartición de justicia en el país ha estado dominado por los problemas relacionados con la violencia, la delincuencia organizada, las fallas judiciales y el lento proceso de transición al nuevo modelo de justicia penal. El debate sobre el quehacer de jueces y tribunales se ha concentrado en esta dimensión, y por omisión, candidez o descuido parece darse por sentado que el resto del sistema de justicia funciona aceptablemente y no amerita el mismo grado de escrutinio público
Los terribles acontecimientos que sacudieron la conciencia nacional a finales de 2014 han reactivado los cuestionamientos de la sociedad mexicana en torno al estado de nuestro Estado de Derecho. Más allá de la discusión sobre el contenido y el alcance de este esquivo concepto, la urgencia del problema nos obliga a dirigir la mirada hacia los mecanismos institucionales con los que contamos para resolver los conflictos sociales; dicho más propiamente, debemos ocuparnos centralmente del acceso a la justicia como uno de los cimientos del Estado de Derecho.
En respuesta al brutal homicidio de un grupo de estudiantes de la Escuela Normal Rural de Ayotzinapa, el Presidente Peña Nieto anunció un decálogo de acciones y propuestas para atacar de raíz la crisis de confianza en las instituciones de la justicia. En ese discurso señaló: Pero la justicia no se agota, hay que decirlo, en el ámbito penal. Hay una justicia olvidada, la justicia cotidiana, aquella que demanda la mujer, a quien le niegan el divorcio, el trabajador al que no le pagan su salario, o quien no puede cobrar una deuda.
Con estas palabras, el discurso presidencial reconoció, por primera vez en décadas, que uno de los problemas más graves que enfrenta la sociedad mexicana tiene que ver con la notoria ausencia de incentivos y condiciones para el cumplimiento regular de los acuerdos entre las personas, para la reivindicación efectiva de sus derechos, y para que quienes los violenten o incumplan sus obligaciones, sufran las consecuencias de su comportamiento. Desafortunadamente, hasta el día de hoy México carece tanto del entramado institucional como de la conciencia social que se requieren para dar solución a este grave problema.
En efecto, además de las consecuencias inmediatas de la falta de solución a los conflictos interpersonales, una justicia lenta e ineficiente crea un entorno de incertidumbre que afecta negativamente las condiciones de crecimiento y bienestar, pues incrementa los llamados costos de transacción, que son aquellos en que incurren las personas y las empresas para determinar y asegurar el valor de los bienes y servicios que intercambian. Por el contrario, en la medida en que un sistema de justicia es capaz de procesar efectivamente los conflictos que se suscitan a diario en la vida social, previniendo y sancionando las conductas ilícitas, en esa misma medida se reducen los costos de transacción y se promueven el crecimiento económico y el desarrollo social en un sentido amplio. Con base en este razonamiento, así como en numerosos estudios y diagnósticos, los principales organismos multilaterales de fomento al desarrollo, como el Banco Mundial o la OCDE, han señalado que la justicia es un espacio fundamental de soporte a la economía.
Esta misma consideración es la que ha impulsado los dos más recientes movimientos de reforma judicial realizados en nuestro país. El primero, iniciado a fines de 1994, tuvo el propósito de reforzar la independencia y el profesionalismo de los órganos y funcionarios del Poder Judicial de la Federación. En esa perspectiva, la reforma modificó la composición y funciones de la Suprema Corte de Justicia. De igual modo creó un órgano especializado para el gobierno y la administración de los tribunales federales, el Consejo de la Judicatura Federal. Por último, estableció en la Constitución los principios de la carrera judicial como instrumento para garantizar la idoneidad profesional y personal de los jueces y magistrados federales. Esta reforma contribuyó a detonar un proceso similar, aunque con diverso ritmo y profundidad, en los poderes judiciales de las entidades federativas. Así, los últimos años del siglo XX atestiguaron un complejo proceso de reforma judicial a nivel nacional que todavía no culmina.2
En 2003, la Suprema Corte de Justicia convocó a un nuevo esfuerzo nacional de reflexión y propuesta encaminado a seguir impulsando la modernización del sistema de impartición de justicia en su conjunto. En esa ocasión se decidió abrir una gran consulta nacional de la cual pudiera derivarse una agenda integral para la reforma de la justicia. El resultado de este esfuerzo se plasmó sustancialmente en el Libro Blanco de la Reforma Judicial3 y en la creación de las Asociación Mexicana de Impartidores de Justicia (AMIJ).
Luego de este impulso que generó algunos cambios notables, como el diseño del nuevo sistema de justicia penal y la reforma del juicio de amparo, la agenda de la reforma judicial ha caído en un letargo en el que la falta de avances implica ya un retroceso que contribuye a profundizar la crisis de legitimidad del Estado mexicano. Tanto la evidencia testimonial como los datos con que contamos nos pintan, en materia de acceso a la justicia, un panorama que sigue siendo desolador. La verdad es que, en México, la mayor parte de la población no tiene acceso a la justicia, es decir, carece de las condiciones y los medios para solicitar y obtener del Estado ese servicio tan elemental.
Para alterar este insatisfactorio estado de cosas resulta indispensable avanzar hacia una nueva conceptualización y sistematización de los problemas. En ese sentido, consideramos conveniente subrayar tres supuestos por los que este nuevo esfuerzo de reflexión difiere de aproximaciones anteriores y se sintetiza en el concepto de justicia cotidiana al que aludió el Presidente de la República. En primer lugar, requerimos una concepción renovada de lo que implica el acceso a la justicia. En segundo término, hay que poner el énfasis principal en la solución de problemas concretos. Por último, hay que alejarse del gran discurso sobre el Estado de Derecho y enfocar el concepto desde sus fundamentos sociales más básicos. En los párrafos que siguen pretendemos ampliar estas ideas.
Los conceptos de justicia cotidiana y de acceso a la justicia se derivan directamente del artículo 17 de la Constitución. En su primer párrafo, dicho artículo enuncia: Ninguna persona podrá hacerse justicia por sí misma, ni ejercer violencia para reclamar su derecho. La consecuencia de esta prohibición se despliega con claridad en el segundo párrafo: Toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial . Dicho en otras palabras: como el Estado prohíbe la justicia por propia mano, está obligado a establecer, sostener y promover las instituciones y los instrumentos no solamente los tribunales que den solución efectiva a los conflictos que puedan surgir de las relaciones sociales directas de las personas, ya sea con otros particulares o con las autoridades.
Desde este punto de vista, la justicia civil, que atiende los problemas del estado civil y familiar de las personas o bien el cumplimiento de sus obligaciones contractuales, forma parte de la justicia cotidiana, lo mismo que la justicia laboral, que trata las relaciones de trabajo de las personas con sus empleadores, sean éstos particulares u organismos públicos, pero también un sector de la justicia administrativa, cuando resuelve los desacuerdos directos de los ciudadanos con alguna autoridad. La justicia penal formaría parte de la justicia cotidiana en la medida en que debe dar satisfacción a las víctimas u ofendidos por el delito, reparando el daño que han sufrido, mientras que la justicia de amparo no lo sería, si lo que pretende es examinar, en un segundo plano, la constitucionalidad y legalidad de la conducta de las autoridades públicas, sobre todo de las que administran la justicia cotidiana.
Desde otra perspectiva, el discurso sobre la reforma judicial ha estado dominado por la idea de que se requiere una modificación completa del conjunto del sistema de impartición de justicia y que sólo esa condición permitiría el acceso real a la justicia. La experiencia en muchos países ha mostrado que esa reforma integral difícilmente se logra y que los resultados suelen ser mucho más modestos de lo esperado. En nuestro país hemos seguido una línea similar, invirtiendo grandes esfuerzos y cuantiosos recursos para construir, de manera global, las condiciones económicas, políticas e institucionales del Estado de Derecho. Sin duda ha habido avances importantes en esta dirección, pero nadie pone en duda que estamos todavía muy lejos de alcanzar un resultado suficiente, ya no digamos satisfactorio. Por ello, pensamos que el enfoque debe modificarse para atender problemas específicos con soluciones que, si bien siempre serán imperfectas, permiten resolver injusticias concretas. Amartya Sen ha expresado esta idea desde su teoría de la justicia y ha dicho que hay que corregir las injusticias palpables sin tener que esperar a un diseño institucional perfecto y que cualquier decisión sobre justicia tiene que estar anclada, no en la decisión de un legislador lejano, sino en el diálogo razonado entre los afectados por esas decisiones.4
Ahora bien, esta hipótesis tiene importantes implicaciones para las recomendaciones que puedan generarse. La primera de ellas es que no existen soluciones perfectas o idóneas, sino sólo mejoras graduales que tienen que ser evaluadas y modificadas periódicamente. De lo que se trata es de alterar el estado de cosas mediante la identificación y corrección de problemas específicos, aun cuando esa solución no resuelva cabalmente el problema o pueda tener efectos indeseables para cierto número de casos. Desde luego que el catálogo de problemas específicos puede resultar muy amplio. Aquí es donde los criterios de selección de temas a resolver puede tener una orientación inspirada en planteamientos de justicia redistributiva. El desafío consiste en hacer de la justicia un espacio que reduzca la desigualdad, no que la acreciente.
Una segunda implicación es que tampoco existen soluciones universales y aplicables a todos los problemas. La comprensión del contexto cultural en que funciona cierta institución, así como de las expectativas de las partes en conflicto, resulta de central importancia para el éxito de cualquier intervención. De lo anterior se deduce que las soluciones normativas, especialmente los cambios legislativos, pueden ser necesarias, pero nunca suficientes. En muchos casos es preferible modificar las condiciones concretas de operación de las instituciones, así como el comportamiento de los actores sociales que se relacionan con ellas.
Una tercera implicación radica en tener siempre presente que la mayor parte de los conflictos se desarrollan en el ámbito local en materias no penales, y que la intervención de las autoridades federales tiende a ser más la excepción que la regla. Los indicadores que existen revelan claramente esta situación. Por ejemplo, en 2014 se iniciaron 2 millones 8 mil 289 expedientes judiciales en todo el país, de los cuales 70 por ciento corresponden a la justicia local. De ese universo, casi el 85 por ciento lo representan causas familiares, civiles y mercantiles. Las penales constituyen sólo el 13.9 por ciento del total.5
Durante enero y febrero de 2015, el CIDE, junto con otras 17 instituciones, llevó a cabo un diagnóstico para identificar los principales factores que afectan el acceso a la justicia, así como para buscar y proponer nuevas ideas de solución a tal problemática. En el ejercicio participaron más de 300 expertos, quienes elaboraron su reflexión a partir de los testimonios presentados por ciudadanos que habían tenido algún tipo de experiencia con la justicia. Los foros confirmaron la percepción de que el estado de la justicia cotidiana es desolador; de que los procesos son largos, costosos e ineficientes, y de que existen numerosos obstáculos tanto para el acceso a la justicia como para que el resultado contribuya a solucionar efectivamente los problemas de los ciudadanos.
El catálogo de problemas identificados es largo, variado y complejo. Por ello las soluciones también abarcan un amplio espectro de medidas que pueden agruparse en seis grandes categorías, relacionadas con las asimetrías de información que tiene los ciudadanos cuando enfrentan un conflicto; con la calidad de los conocimientos y condiciones de intervención de los agentes (abogados, jueces, defensores, ministerios públicos, etc); con el diseño de los procedimientos que suelen privilegiar la forma sobre el fondo y que tratan igual conflictos de naturaleza muy diversa; con la falta de capacidades institucionales de los tribunales estatales; con un diseño institucional que resiste la renovación y adaptación (en particular en materia de justicia laboral) y con la mala calidad de la regulación en todo el país que está en el origen de muchos problemas cotidianos.
El CIDE dio a conocer públicamente un informe que contiene un conjunto de recomendaciones en materia de justicia cotidiana. Ninguna de ellas en lo individual podrá resolver el problema, aunque sí podría ayudar a resolver conflictos concretos. Quizá la conclusión más relevante es subrayar que en realidad se trata de una agenda de política pública que en el mediano plazo debería permitir mejorar de manera significativa las condiciones de acceso a la justicia que hoy tienen los mexicanos, y que reiteramos no se reducen a los tribunales sino a construir los mecanismos que permitan resolver de manera efectiva los conflictos cotidianos. La construcción de un Estado de derecho pasa necesariamente por lograr esta condición y es una responsabilidad que compete a todos los niveles de gobierno y todos los poderes, así como también a las organizaciones académicas, empresariales y sociales. No sería exagerado decir que de ello depende en mucho el futuro que deseamos para México.
NOTAS:
1Se reproduce con autorización de los autores, publicado como (In)justicia cotidiana. I. La idea, en Nexos, número 450, junio de 2015.
2Concha, Hugo A. y Antonio Caballero. Diagnóstico sobre la administración de la justicia en las entidades federativas. Un estudio institucional sobre la justicia local en México, México, UNAM, 2001.
3Caballero, José Antonio, Sergio López Ayllón y Alfonso Oñate. Libro blanco de la reforma judicial. Una agenda para la justicia en México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, México, 2006.
4Sen, Amartya. The Idea of Justice, Cambridge, Mass., Harvard University Press, 2009.
5Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI).