La responsabilidad del Estado por violación de derechos humanos en México¹

Publicado el 7 de septiembre de 2015 Luis Rodrigo Vargas Gil Licenciado en derecho por la Facultad de Derecho de la UNAM; S.C., vonwolf @hotmail.com

Existe una nueva corriente de autores que apoyan la jurisdicción supranacional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre la jurisdicción nacional en el caso de las reparaciones por violación de derechos humanos. ¿Será forzosa la intervención de la Corte Interamericana? o ¿su ejercicio continuará siendo complementario? ¿Los derechos y recursos internos serán suficientemente protectores, específicos y adecuados para el mismo propósito? Esta breve reflexión se desarrollará a partir de la legislación y jurisprudencia nacional e internacional, de las teorías sobre responsabilidad internacional y de las doctrinas sobre responsabilidad patrimonial del Estado. Tomando como punto de partida lo internacional a lo nacional, en virtud de la esfera de validez del orden jurídico convencional, se establecerá la equivalencia de las instituciones nacionales frente a los efectos de salvaguarda, restitución y compensación que requiere la reparación por vulneración de los derechos humanos. Se destacará la necesidad de reorientar algunos aspectos de la responsabilidad patrimonial del Estado reconocida por nuestra Constitución, que si bien se funda en el más evolucionado, sustentable y garantista sistema de protección, requiere su reformulación con el fin de afianzar el equilibrio entre expectativas individuales y colectivas, así como la búsqueda del interés público y social. Finalmente, se subrayará la importancia de que los jueces y las instancias nacionales conviertan a los derechos y recursos internos en instrumentos eficaces de justicia.

La reforma constitucional de 2011 al artículo 1o. antepuso la protección y predominio de los derechos humanos sobre la actuación estatal y dispuso la obligación del Estado de prevenir, investigar, sancionar y reparar sus violaciones.

Esta disposición obliga al Estado a reparar cualquier quebranto frente a una actuación ilícita. La responsabilidad, en este sentido, podríamos conceptualizarla como la obligación de carácter internacional de amparar, proteger y reparar los derechos y libertades vulnerados por una autoridad. Es internacional porque su origen, relevancia y propósito no entraña sólo la obligación frente al afectado, sino también frente a la comunidad internacional.

Para efectos de este texto, destacar su connotación internacional estriba en que los asuntos de esta índole pueden ser competencia de la Corte Interamericana. Jurisdicción que se puede exceptuar cuando los recursos equivalentes en la legislación positiva interna sean efectivos;² no restrinjan el alcance del orden jurídico convencional, y el litigio no tenga como objetivo determinar violaciones, especialmente graves o masivas, de interés y relevancia internacional.³

Como bien considera Alonso Gómez Robledo Verduzco (juez del Tribunal Internacional del Mar y especialista en temas de responsabilidad internacional): “si los tribunales internos no pueden válidamente establecer la existencia efectiva de una violación de derecho internacional, sí pueden en cambio, reparar, si hubiere lugar, la presunta violación, impidiendo con ello pasar a la vía excepcional de recurso, es decir a la jurisdicción internacional”.⁴

Bajo esta óptica, hoy más que nunca resulta indispensable tornar efectiva nuestra legislación y jurisdicción respecto de las consecuencias jurídicas de la responsabilidad por violaciones de derechos humanos, así como orientar su alcance en términos de la protección internacional para conservar el carácter supletorio de la jurisdicción interamericana.

En este mismo sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), retomando la interpretación de la Corte Interamericana en relación con el artículo 25 de la Convención Americana, ha dispuesto que: “no basta con la existencia formal de un recurso, sino que éste debe ser efectivo; es decir, capaz de producir resultados o respuestas y tener plena eficacia restitutoria ante la violación de derechos alegada; en otras palabras, la obligación a cargo del Estado no se agota con la existencia legal de un recurso, pues éste debe ser idóneo para impugnar la violación y brindar la posibilidad real, no ilusoria, de interponer un recurso sencillo y rápido que permita alcanzar, en su caso, la protección judicial requerida”.⁵

Para ese propósito debemos partir de que la reparación, el desagravio, la principal consecuencia de la responsabilidad por violación de derechos humanos, de acuerdo con la interpretación de la Corte Interamericana, se aplica bajo el principio de la plena restitución (restitutio in integrum),⁶ que comprende las medidas que conlleven al restablecimiento de la situación anterior, la reparación de las consecuencias que la infracción produjo y el pago de una indemnización.⁷ Efectos de salvaguarda, restitución y compensación que se encuentran comprendidos en nuestro derecho interno, sustantiva y adjetivamente, a través del juicio de amparo y de la responsabilidad patrimonial del Estado.⁸

Una vez establecida dicha equivalencia, debemos enfocar nuestra atención en la responsabilidad patrimonial del Estado en México, toda vez que la ley reglamentaria del juicio de amparo fue refundada en abril de 2013, en razón de reconocer a los derechos humanos como objeto expreso de la protección del juicio de amparo.

Primero habrá que precisar que la responsabilidad patrimonial del Estado se ha concebido de manera paulatina por varios siglos, y que su evolución partió desde la expropiación forzosa; transcurrió entre la responsabilidad de los servidores públicos y culminó hacia el actual sistema directo y objetivo por el que el Estado se hace cargo de los daños causados por su actividad.

En México, esta institución así de progresiva, objetiva y directa se logró gracias a la inclusión del segundo párrafo del artículo 113 constitucional; la cual después sería trasladada íntegramente al último párrafo del artículo 109 en virtud del nuevo sistema nacional anticorrupción adoptado.

Nuestras legislaciones constitucional y secundaria se conformaron bajo el criterio de la lesión patrimonial, que se sintetiza en que todo daño (material, moral o físico) que el perjudicado no tenga la obligación jurídica de soportar es reparable, siempre que entrañe un sacrificio efectivo, grave y desigual; en virtud de que la actuación estatal puede considerarse como ilegal, desde que ocasiona un daño sin sustento o causa jurídica que lo legitime, violando así el principio de legalidad, el derecho a la integridad patrimonial⁹ y otros tantos derechos comprendidos en nuestra estructura jurídica constitucional y en nuestro marco convencional.

Parafraseando a Ferrajoli, la responsabilidad surge cuando se resquebraja la “expectativa de no sufrir lesión” frente al poder del Estado. Quebranto que constituye una trasgresión al derecho; lesión que ocasiona su obligación coactiva de reparación, salvo culpa inexcusable de la víctima, cargas generales¹⁰ y hechos imprevisibles, inevitables o ajenos.

Desde esta perspectiva, como derecho sustantivo que dispone la indemnidad frente a una lesión causada por el Estado, las reparaciones por violaciones de derechos humanos se encuentran comprendidas dentro de la extensión de la responsabilidad patrimonial. Además, como garantía, se instituye como el principal instrumento nacional para el cumplimiento de recomendaciones y fallos jurisdiccionales de la Comisión y Corte Interamericana de Derechos Humanos que dispongan la reparación económica por cualquier actuación del Estado que vulnere un derecho o libertad. Por ello resulta imprescindible su renovación legislativa.

Un primer paso será fortalecer la responsabilidad de los servidores públicos en esta materia. Actualmente, una vez satisfecha la pretensión del afectado, el ente público condenado puede emprender acción en contra del servidor público causante del daño para recuperar el pago de la indemnización cubierta. Esta acción de regreso se realiza a través del procedimiento administrativo disciplinario previsto en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, únicamente cuando la falta administrativa haya tenido el carácter de infracción grave, según el artículo 31 de la Ley Federal de Responsabilidad Patrimonial del Estado (LFRPE).

Enfatizar la posibilidad de esta acción de regreso es acertado debido a que la LFRPE estipula que el Estado “puede” exigir la indemnización. Es decir, la LFRPE establece como discrecional la recuperación de lo indemnizado (tanto el artículo 31 como el 32 de la LFRPE inician con: “El Estado podrá”) y además limita su posibilidad a una falta grave. Lo que a todas luces es un error, tal y como fue reconocido en España.¹¹

Un segundo aspecto a considerar sería la reformulación de la fracción XXIX-H del artículo 73 de la Constitución, a fin de establecer claramente la atribución jurisdiccional del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA) para dirimir controversias entre particulares y entes públicos federales (Poder Judicial, Legislativo y autónomos) en términos de la responsabilidad patrimonial del Estado. De lo contrario, o se deja en estado de indefensión al particular (ya que no podrá impugnar las resoluciones de los entes públicos federales, distintos a la administración a través de la vía jurisdiccional del TFJFA) o se excedería la competencia de dicho tribunal, pues conforme a la literalidad de la disposición constitucional sólo se le faculta para dirimir controversias entre la administración pública federal y los particulares.

Retomando el ejemplo español, con el objeto de establecer la unidad jurisdiccional en términos de la responsabilidad patrimonial del Estado, también cabría dotar al TFJFA de plena jurisdicción para conocer y resolver aquellos casos en donde particulares y entes públicos federales concurran en la producción de un daño a otro particular, a fin de que cuando sean demandados entes públicos y particulares, no sean conocidos por órdenes jurisdiccionales diferentes, con resoluciones distintas.

Se ha visto cómo en España este tipo de regulación ha brindado resultados al contemplar como parte demandada dentro del juicio contencioso administrativo no sólo a administraciones públicas y demás entes públicos relacionados con el Estado, sino también a “personas o entidades cuyos derechos o intereses legítimos pudieran quedar afectados por la estimación de las pretensiones del demandante”, incluyendo a las “aseguradoras de las Administraciones públicas, que siempre serán parte codemandada junto con la Administración a quien aseguren”.¹²

Por otro lado, un aspecto que es ineludible instituir frente al nuevo paradigma que plantea el artículo 1o. constitucional es un medio de defensa ante el eventual sobreseimiento o desechamiento de la solicitud de reclamación por responsabilidad patrimonial del Estado; es decir, resulta necesario establecer claramente un medio de impugnación frente a aquellas resoluciones que pongan fin al juicio sin decidir el procedimiento en lo principal, “toda vez que, de acuerdo con los principios pro homine y pro actione, recogidos en nuestro sistema jurídico, debe prevalecer el derecho humano de acceso a la justicia previsto en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”.¹³ Esto debido a que (a excepción del criterio jurisdiccional en cita) la constante ha sido denegar la justicia frente a las resoluciones que sobreseen o desechan las solicitudes de reclamación.

Por último, en el interés de mantener actualizados los textos de responsabilidad patrimonial en el nuevo contexto que antepone la protección y predominio de los derechos humanos sobre la actuación estatal, considero que sería viable, pertinente y también necesario: i) instituir un órgano especializado que se encargue de sistematizar, orientar y coordinar la resolución de los asuntos en la materia, a fin de agilizar su trámite, formar un grupo de expertos y controlar su funcionamiento; ii) la sistematización, publicación y transparencia efectiva de la información sobre los recursos que sean destinados para el pago de las indemnizaciones generadas por este concepto (la LFRPE ya establece la obligación de registro, pero éste ha sido ineficaz); iii) modificar la ley para instituir otras formas de resarcimiento, así como privilegiar el pago en especie, frente a la compensación monetaria, cuando esto sea posible; iv) establecer regímenes especiales de acuerdo con sectores, actividades y entes públicos, y v) crear protocolos, pautas, criterios, reglas, principios o parámetros que sirvan para fijar el estándar en que se debe prestar la función pública (andamiaje jurídico que podría elevar la calidad de la actuación estatal y ser excluyentes de responsabilidad, ya que una actuación estatal conforme a la norma implica su licitud).

Igualmente será importante advertir que la responsabilidad patrimonial concebida según la nueva normativa convencional comprende los daños no solamente causados por la actividad administrativa estatal (como originalmente lo dispone el artículo 109 constitucional),¹⁴ sino que también abre la puerta para la reparación por daños derivados por errores, dilaciones, dolo o negligencia, o cualquier otro funcionamiento anormal jurisdiccional¹⁵ y quizá, más adelante, por la atribución normativa del Estado.

Por lo que también será imprescindible detallar las nuevas hipótesis normativas que regulan la admisión, declaración y consecuencias jurídicas de estos recursos en nuestra legislación nacional; hipótesis normativas que sin duda deberían contener las sanciones conducentes a los servidores públicos responsables y en todo caso contemplar claramente el resarcimiento del daño al erario público.

Como una última reflexión, cabría considerar que si bien es cierto que hoy la SCJN reconoce la obligatoriedad de aplicar las normas y criterios nacionales más favorables y de mayor efectividad en tutela de derechos y libertades (de acuerdo con los principios de interpretación conforme, principio pro homine y principio de progresividad), también es cierto que podría llegar un momento en el cual las reparaciones de los agravios individuales se conviertan en nuevos agravios colectivos (parafraseando a Sergio García Ramírez), y como ha sucedido en un sinnúmero de ocasiones, nuestro tribunal constitucional tenga que cambiar su criterio para paliar sus efectos económicos en las finanzas del Estado.

En este sentido, la responsabilidad patrimonial del Estado, como derecho sustantivo, y como garantía de las reparaciones por violación a los derechos humanos, es una institución que debidamente reformulada puede evitar que se corra el riesgo de que se haga nugatorio este derecho, se desborde o se convierta en una simple cobertura de daños.

Frente a la amplitud que requiere la reparación por violación de derechos humanos, sin duda el juicio de amparo y el sistema de responsabilidad patrimonial son instituciones jurídicas suficientemente protectoras, específicas y adecuadas para conseguir la “plena eficacia restitutoria ante la violación” (como lo dispone la Corte), y bastante desarrolladas para impedir que este nuevo derecho sustantivo se tenga que afianzar a través de la jurisdicción internacional. Por lo que restará que los juzgadores y las instancias nacionales asuman su papel, apliquen el derecho y los conviertan en instrumentos eficaces de justicia.

NOTAS:
1. El presente ensayo contiene algunas reflexiones desarrolladas en mi libro Responsabilidad patrimonial del Estado. Instrumento eficaz de justicia, el cual se encuentra actualmente en dictamen para publicación en Siglo XXI Editores, con una presentación del doctor Fernando Serrano Migallón.
2. Cfr. García Ramírez, Sergio, Los derechos humanos y la jurisdicción interamericana, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2002, p. 81.
3. Genocidio, crímenes de lesa humanidad, crímenes de guerra y crímenes de agresión, que son competencia de la Corte Penal Internacional de acuerdo con el artículo 5o. del Estatuto de Roma.
4. Cfr. Gómez Robledo Verduzco, Alonso, Temas selectos de derecho internacional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, p. 215.
5. Véase P/J. “ACCESO A LA JUSTICIA. LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES DEBEN EVITAR, EN TODO MOMENTO, PRÁCTICAS QUE TIENDAN A DENEGAR O LIMITAR ESE DERECHO”. Jurisprudencia, Décima Época, Tribunal Colegiado de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XVI, enero de 2013, t. 3, p. 1695.
6. Principio que posteriormente se ha modulado e interpretado como un horizonte ideal, más que como una posibilidad fáctica. Cfr. García Ramírez, Sergio y Benavides Hernández, Marcela, Reparaciones por violaciones de derechos humanos, México, Porrúa, 2014, pp. 44 y ss.
7. Corte Interamericana de Derechos Humanos, caso Godínez Cruz vs. Honduras, sentencia del 21 de julio de 1989 (reparaciones y costas), párrafo 24.
8. La Ley General de Víctimas intencionalmente la excluyó de la presente exposición en virtud de dos razones: I. Es una especie dentro del género de la responsabilidad patrimonial contemplado en el artículo 109 constitucional y en su ley reglamentaria. II. Según han denunciado especialistas en protección a derechos humanos, la Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas se ha encargado de hacerla inoperable; lo que incluso derivó en la renuncia de director general de vinculación y coautor de la Ley, Silvano Cantú, http://www.jornada.unam.mx/2015/04/05/politica/005n2pol.
9. El mismo precepto que establece la responsabilidad patrimonial del Estado entraña un derecho sustantivo y una garantía de indemnidad.
10. Aquellos perjuicios que son inevitables, por ser efecto inherente a ciertas actividades administrativas (como la obra pública) que se desarrollan de manera regular o cotidiana, son considerados como sacrificios generales no indemnizables.
11. De ahí que la reforma de 1999 “ha rectificado este planteamiento y obliga ahora a la Administración que se hubiere visto obligada a indemnizar a exigir de oficio la responsabilidad en que hubieren incurrido sus agentes por dolo, culpa o negligencia graves, previa instrucción del correspondiente procedimiento administrativo”. García de Enterría, Eduardo y Fernández, Tomás-Ramón, Curso de derecho administrativo II, 7a. ed., Madrid, Civitas, 2001, p. 410.
12. Cfr. Artículo 21.1 de la Ley 29/1998, del 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa española.
13. Véase P/J. “RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. LA RESOLUCIÓN QUE SOBRESEE LA RECLAMACIÓN RELATIVA, AL ESTIMAR QUE PRESCRIBIÓ EL DERECHO A LA INDEMNIZACIÓN, ES IMPUGNABLE EN EL JUICIO DE NULIDAD, EN TÉRMINOS DEL ARTÍCULO 14, FRACCIÓN VIII, DE LA LEY ORGÁNICA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE JUSTICIA FISCAL Y ADMINISTRATIVA”. Tesis aislada, Décima Época, Tribunal Colegiado de Circuito, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, junio de 2014, p. 1811.
14. “La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes”.
15. De tal manera, como ejemplo: el artículo 10 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos indica: “toda persona tiene derecho a ser indemnizada conforme a la ley en caso de haber sido condenada en sentencia firme por error judicial”. El artículo 9.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP) señala: “toda persona que haya sido ilegalmente detenida o presa, tendrá el derecho efectivo a obtener reparación". El artículo 14.6 del mismo dispositivo (PIDCP) establece: “cuando una sentencia condenatoria firme haya sido ulteriormente revocada, o el condenado haya sido indultado por haberse producido o descubierto un hecho plenamente probatorio de la comisión de un error judicial, la persona que haya sufrido una pena como resultado de tal sentencia deberá ser indemnizada, conforme a la ley, a menos que se demuestre que le es imputable en todo o en parte el no haberse revelado oportunamente el hecho desconocido”.

Formación electrónica: Luis Felipe Herrera M., BJV