El registro de cabilderos en Colombia

Publicado el 25 de noviembre de 2021

Hernán Alejandro Olano García
Rector, Institución Universitaria Colegios de Colombia, UNICOC
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Desde octubre de 2011, soy unos de los cabilderos inscritos ante el Congreso de la República de Colombia, actividad que, aunque no posee amparo legal, sí tiene una normativa administrativa expedida por la Cámara de Representantes, como son las resoluciones de la Mesa Directiva 2348 de 2011 y 0813 de 2012.

La primera lleva por rubro “Por la cual se establece el registro público de cabilderos para la actuación de los grupos de interés en el trámite de las iniciativas legislativas”, y la segunda se intitula “Por la cual se modifica la resolución No M.D.-2348 de 2011 – Registro público de cabilderos para la actuación de los grupos de interés en el trámite de las iniciativas legislativas”.

Dicha constancia de registro se hace valer con la expedición de un carné y la firma en el libro de registro de cabilderos, que reposa en la Secretaría General de la Cámara de Representantes.

Dentro de la legislación colombiana, existen dos claros mandatos constitucionales que exigen al Congreso de la República regular por medio de una ley la práctica del lobbying o cabildeo. Éstos se encuentran en los artículos 2o. y 144 de la Constitución Política, respectivamente:

Artículo 2o. Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Artículo 144. Modificado por el artículo 7o., Acto Legislativo 01 de 2009. El nuevo texto es el siguiente: Las sesiones de las Cámaras y de sus Comisiones Permanentes serán públicas, con las limitaciones a que haya lugar conforme a su reglamento. El ejercicio del cabildeo será reglamentado mediante ley.

Por su parte, la Ley 1474 de 2011 o Estatuto Anticorrupción incorporó dos artículos como regulación del cabildeo: uno en el que prohibió la conocida puerta giratoria, y otro en el cual dispuso la obligación de los cabilderos de compartir la información a las autoridades cuando haya sospechas de la comisión de actos delictivos. Al respecto, se transcriben dichos artículos:

Artículo 3o. Prohibición para que exservidores públicos gestionen intereses privados. El numeral 22 del artículo 35 de la Ley 734 de 2002 quedará así: Prestar, a título personal o por interpuesta persona, servicios de asistencia, representación o asesoría en asuntos relacionados con las funciones propias del cargo, o permitir que ello ocurra, hasta por el término de dos (2) años después de la dejación del cargo, con respecto del organismo, entidad o corporación en la cual prestó sus servicios, y para la prestación de servicios de asistencia, representación o asesoría a quienes estuvieron sujetos a la inspección, vigilancia, control o regulación de la entidad, corporación u organismos al que se haya estado vinculado.
Artículo 61. Acceso a la información. La autoridad competente podrá requerir, en cualquier momento, informaciones o antecedentes adicionales relativos a gestiones determinadas, cuando exista al menos prueba sumaria de la comisión de algún delito o de una falta disciplinaria.

Estos cuatro artículos son los únicos relacionados con el cabildeo dentro de la legislación colombiana y a ellos se les podrían sumar los múltiples intentos, todos fallidos, por regular de forma integral esta práctica. Precisamente, esta carencia de legislación apropiada es la que ha originado la fuerte estigmatización que pesa sobre el cabildeo.

Tan sólo en el cuatrienio 2014-2018 hubo tres proyectos de ley para regularlo; tal vez, el más completo de los radicados fue el Proyecto de Ley núm. 150 de 2018 Senado “Por medio del cual se regula el cabildeo y se crea el Registro Nacional de Cabilderos”, presentado por los senadores José David Name Cardozo y Rodrigo Lara Restrepo. En 2020, en medio de la pandemia, se presentó el Proyecto de Ley 015-Cámara, que tampoco tuvo éxito.

En la propuesta de 2018 se buscaba que el cabildeo pudiera ejercerse con los siguientes objetivos: 1) la promoción, iniciación, reforma, derogación, ratificación o expedición de leyes, decretos, ordenanzas, acuerdos o reglamentos, de competencia de los órganos legislativos, técnicos, políticos y de dirección numerados en el artículo cuarto de la presente ley en el ejercicio de sus facultades y competencias; 2) la adopción de decisiones o ejecución de acciones administrativas, programáticas o de gobierno que tengan que ver con políticas públicas y las facultades asignadas constitucional y legalmente al Ejecutivo en todos sus niveles; 3) el ejercicio de competencias para la nominación o elección de funcionarios; 4) la adopción de autos o sentencias por parte de las autoridades judiciales concernidas en esta ley, y 5) todos aquellos otros de similar naturaleza que guarden relación con los anteriores.

De la misma forma, se buscaba regular el Registro Público Nacional de Cabilderos (RPNC), administrado por la Procuraduría General de la Nación. Se fijaban los asuntos que podrían ser cabildeados; los derechos y obligaciones de los cabilderos; el registro de conflictos de interés; las autoridades obligadas a aceptar el cabildeo. Asimismo, se establecían una serie de definiciones bastante útiles:

Cabildeo. Toda actividad desarrollada por personas naturales o jurídicas en representación propia, de terceros, de organizaciones o grupos de interés, que tenga por objeto la promoción de intereses y objetivos legítimos y lícitos de personas, entidades u organizaciones privadas o públicas ante autoridades, relacionadas con las funciones y las decisiones que en el ejercicio de sus competencias se adopten.
Cabildero. Aquella persona natural o jurídica que, previa inscripción en el Registro Público Nacional de Cabilderos (RPNC), adelante actividades de cabildeo en defensa de intereses particulares, sectoriales o institucionales, en relación con las legislaciones y decisiones emitidas o por emitir de los poderes Ejecutivo, Legislativo, Judicial o de carácter administrativo, sin perjuicio del vínculo civil, comercial o laboral que los relacione, haya o no subordinación. Las obligaciones del cabildero con el cliente serán de medio.
Cliente. Para los efectos de esta ley, toda persona natural o jurídica empleadora de un cabildero o contratante de servicios de cabildeo se considera como cliente. Toda actuación adelantada por un cabildero en el marco de las actividades para las que fue empleado o contratado se presumirán aprobadas por su cliente.
Huella de cabildeo. Reporte que contiene todos los registros del RPNC vinculados a una de las actuaciones públicas referenciadas en la ley, que permita trazar con total veracidad y transparencia las actividades de cabildeo asociadas a la misma.
Promoción de causas o intereses. Son procesos de movilización y participación, organizada y planificada de personas naturales o jurídicas, grupos o sectores determinados de la sociedad civil, por los cuales se busca incidir en la toma de decisiones y la creación de políticas públicas, con el objeto de obtener la materialización de aspiraciones puntuales a través de sus planteamientos y propuestas.
Nivel mínimo de revelación de información. Es aquel que se alcanza con el suministro y la publicación de la información sobre cabilderos; la naturaleza del interés promovido, defendido o representado, y la información sobre todas las reuniones y viajes realizados por las autoridades, dentro del marco de cada actividad de cabildeo, en los términos de la presente ley. Sin perjuicio de lo anterior, las autoridades podrán, mediante acto administrativo motivado, aumentar el nivel mínimo de revelación que establece la presente ley para sus funcionarios.

En julio de 2021 se radicó por los parlamentarios del Partido de la U, los senadores Andrés García Zuccardi y Miguel Amín, así como los representantes a la Cámara, Jorge Eliécer Tamayo y Óscar Tulio Lizcano, un nuevo proyecto, con el objeto de asegurar el acceso a la información de forma pública y la transparencia en las actuaciones del Estado y crear el Registro Obligatorio de Actividades de Cabildeo (ROC).

El ROC, según establece la iniciativa de ley, es una herramienta de acceso digital y pública en la que se deben inscribir oficialmente el cabildero independiente y las firmas de cabildeo, a fin de poder desarrollar legalmente su gestión. La información debe poder ser consultada en línea, a través de un único sitio web y de forma gratuita, administrado por el Departamento Administrativo de la Función Pública.

También se indica que en el registro se deberá consignar semestralmente un informe sobre las actividades de cabildeo que se hayan realizado. Se asignará un identificador único a cada cabildero.

La página de internet del ROC deberá contar con el espacio para que cualquier persona pueda comunicar los incumplimientos a la ley, ya sea en forma manifiesta, confidencial o anónima.

Igualmente, el texto contempla los derechos que tiene el cabildero, así como las autoridades frente a esta actividad.

El origen del lobbying puede situarse en Inglaterra y Estados Unidos durante el siglo XIX, cuando los sectores comerciantes empezaron a dirigirse a los pasillos de los edificios públicos para contactar a los representantes del pueblo con el fin de alinear las leyes con sus intereses y así obtener claros beneficios (Salazar, 1999). Por lo anterior, el término lobby ha sido aceptado y usado con normalidad dentro del idioma español, pero su equivalente es la palabra “cabildeo” y ambas corresponden al mismo fenómeno (Definición ABC, 2018).

Estados Unidos cuenta con una ley regulatoria del lobbying desde 1946, siendo ésta la primera y más antigua. En 1995 se expidió una nueva ley, y con ella se exige un alto grado de divulgación de la información financiera de los cabilderos, el cual es más amplio que el establecido en otros países.

En Canadá existe una ley regulatoria desde 1989, con la cual se creó el registro de cabilderos a nivel federal, que comprende el cabildeo ante la rama ejecutiva y la legislativa. En 1995, esta ley fue enmendada para incluir un código de conducta para cabilderos, ampliar la definición de cabildero y extender sus obligaciones de divulgación.

Por su parte, Francia expidió en 2009 un código de conducta para cabilderos, y Polonia estableció su propio marco regulatorio en 2005, con el objetivo de brindar transparencia en el diseño de políticas públicas, creando además un registro de cabilderos y un régimen sancionatorio para cabilderos.

Siguiendo la práctica, Perú expidió la Ley 28.024 en 2003 para regular la gestión de intereses ante las autoridades, y en dicha ley se incluyó a todas las autoridades como sujetos de regulación, al igual que se creó el registro público de gestión de intereses y un régimen sancionatorio tanto para servidores públicos como para cabilderos.

Además de esos países, Alemania, Australia, Hungría, Lituania, Israel, Taiwán, México, Chile y Reino Unido cuentan con regulación del cabildeo. Por su parte, en la Unión Europea, la Recomendación CM/Rec(2017)2, adoptada por el Comité de Ministros del Consejo de Europa el 22 de marzo de 2017, recomienda a los Estados miembros establecer un marco integral que rija las actividades de cabildeo ante las ramas legislativa y ejecutiva a nivel local, nacional y regional. Los cabilderos deben acatar los principios de transparencia, honestidad e integridad. En particular, ellos deben proporcionar información precisa y veraz sobre su tarea de cabildeo al funcionario público involucrado; actuar de buena fe; abstenerse de influir indebida e inapropiadamente sobre los funcionarios públicos, y evitar conflictos de intereses.

Es normal que las personas quieran defender sus intereses particulares y colectivos ante las autoridades cuando éstas pretendan afectarlos con alguna decisión. Incluso, la práctica ha demostrado que hay grupos y personas especializadas en interceder en la toma de decisiones y realizar acciones dirigidas a influir ante las autoridades para promover decisiones favorables a determinados intereses, lo que se conoce como lobbying o cabildeo. En varios países del mundo, esta actividad ha sido regulada con el fin de garantizar mayor transparencia a la ciudadanía en la toma de decisiones. En Colombia, la ausencia de reglamentación ha entorpecido el desarrollo del cabildeo como una herramienta que permita a los actores dentro de la sociedad participar activamente en la toma de decisiones. Adicionalmente, ha restringido el acceso de algunos sectores de la sociedad a los tomadores de decisiones, ocasionando la estigmatización del cabildeo por la falta de transparencia en su ejecución.

El reconocimiento del cabildeo como forma de participación democrática eliminará la falta de acceso a las autoridades que padecen muchos sectores de la sociedad, garantizando igualdad y transparencia en la toma de decisiones.


Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero

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