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Comentarios al fallo 404 sobre
pérdida de investidura de un Senador Nacional

Publicado el 14/09/2010 por Jorge Silvero Salgueiro, Investigador visitante en el Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM

  1. La Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de la República de Paraguay (en adelante, la Corte) resolvió declarar la nulidad de dos resoluciones emanadas del Senado de la Nación, que daban sustento legal para ejercer el cargo de senador al ciudadano Jorge Antonio Céspedes Colmán. En consecuencia, el señor Jorge Antonio Céspedes Colmán perdió por mandato judicial la investidura de senador que hasta ese entonces ostentaba.
  2. El Acuerdo y Sentencia N° 404 del 30 de agosto de 2010 puso fin al expediente caratulado “Acción de inconstitucionalidad en el juicio: Nicanor Duarte Frutos c/ Res. N° 650 del 27 de junio de 2008 y la derivada la Res. N° 54 de 26 de agosto de 2008, dictadas por la Honorable Cámara de Senadores”.
  3. El caso resulta de interés porque quedó libre una banca en el Senado de la Nación sin que la Corte haya ordenado expresamente en la parte resolutiva del fallo 404 que el señor Nicanor Duarte Frutos, impulsor de la acción procesal, pase a ocupar la banca en disputa.
  4. Esto último se explica en parte en la forma en cómo se trabó el juicio de inconstitucionalidad. En el propio fallo se lee al inicio: que la Corte sólo consideró el pedido del demandante para tratar la impugnación por inconstitucional de dos resoluciones del Senado; que el juicio se caratuló de esa forma; que el principal debate en el considerando de la sentencia (incluida la posición del fiscal general del Estado en su dictamen) se refirió a los vicios de inconstitucionalidad de las resoluciones del Senado, y que la parte resolutiva de la sentencia se limitó a resolver el único punto en disputa, la inconstitucionalidad o no de dichas resoluciones, con el resultado final que se hizo lugar a la demanda. La Corte no atendió un pedido expreso de ordenar una incorporación al Senado (pedido que tampoco consta en el fallo final) y, en ese sentido, no ordenó ninguna incorporación al Senado, con lo cual, evitó caer en un activismo judicial irrespetuoso del principio de división de poderes. Con su fallo final limitado a un punto, la Corte se movió en un terreno más seguro concentrándose en su función de control de constitucionalidad al verificar que lo ya actuado por el Senado se haya ajustado a la Constitución.
  5. Teniendo en cuenta algunos párrafos en el considerando del fallo podría pensarse que la banca libre debe ser atribuida al señor Duarte Frutos. Sin embargo, esto no es así. Pues, el fallo 404 sólo trata aspectos parciales del problema de por qué el señor Nicanor Duarte Frutos no asume una banca en el Senado. En efecto, lo que el fallo dice en el considerando es que el señor Nicanor Duarte Frutos tenía una incompatibilidad temporal para asumir una banca en el Senado por ser presidente de la República, pero que fenecido su mandato presidencial la incompatibilidad desapareció, “en consecuencia, debía ser convocado por la actual Cámara de Senadores para asumir su banca y no ratificar la resolución de la anterior Cámara viciada de nulidad” (pág. 8 del fallo)1. Esto es verdad, pero es una verdad parcial referida al problema de fondo. Pues, lo que impide hoy en día que el señor Nicanor Duarte Frutos ejerza como senador es la incompatibilidad de ser senador vitalicio por mandato constitucional2. La discusión ya no es si venció o no su mandato de presidente, esa es una cuestión histórica y la Corte se pronunció tardíamente sobre el tema.
  6. El punto central en la actualidad es que la incompatibilidad principal y no temporal no fue tratada en el fallo 404, y esto con razón, pues el propio accionante no alegará algo en su “perjuicio”. Por tanto, corresponde al Senado, y eso el fallo 404 deja a salvo, ejercer su competencia constitucional en casos de vacancias y suplir la banca dejada por el señor Céspedes por el procedimiento establecido como constitucional por la Corte en el fallo 404, esto es, suplir a un senador titular electo y proclamado que presenta una incompatibilidad por un suplente (artículo 187 C. N.).
  7. Sin entrar a la discusión de porqué la Corte no declaró la inaplicabilidad de las resoluciones impugnadas con efecto sólo para las partes en el proceso —como lo dispone expresamente el artículo 260, inciso 1, C.N. al tratarse de una acción de inconstitucionalidad contra un acto normativo— y aceptando prima facie su decisión de declarar la nulidad de la resoluciones impugnadas, el efecto atribuido es que estas nulidades lo que único que hacen es suprimir una decisión anterior debido a un vicio constitucional, correspondiendo entonces tomar una nueva decisión ya sin ningún vicio y ajustada a derecho. Entonces, corresponde que el Senado actúe nuevamente para reemplazar las resoluciones 650 y 54 anuladas. El Senado tiene como obligación por mandato judicial el retirarle la banca al señor Céspedes y tiene como obligación por mandato constitucional —ahora verificado por la Corte— de asignar la banca libre a un suplente conforme a la regla de suplencia del artículo 187 C. N.
  8. La Corte no se pronunció sobre los efectos de la declaración de nulidad del fallo 404. En cualquier caso, se entiende que la nulidad empieza a regir sus efectos a futuro, a partir de la sentencia (ex nunc) sin que tenga carácter retroactivo (ex tunc), caso contrario se estaría ante un acto imposible, pues todo lo obrado ya no podrá obrarse de nuevo. Hans Kelsen, uno de los principales propulsores del sistema de control de constitucionalidad sostenía que “El ideal de la seguridad jurídicas exige que, en general, no se atribuya efecto alguno a la anulación de una norma general irregular más que por futuro (sic), es decir, a partir de la anulación. Inclusive, es necesario pensar en la posibilidad de no permitir la entrada en vigor de la anulación sino hasta la expiración de un cierto plazo” (La garantía jurisdiccional de la Constitución, México, UNAM, 2001, p. 44).
  9. La Corte no otorgó ningún derecho al señor Nicanor Duarte Frutos, pero le reconoció su calidad de “senador electo y proclamado” por la justicia electoral. Sin embargo, al mismo tiempo reconoció —en el considerando del fallo— que aún “un senador electo y proclamado” puede estar impedido para ejercer el cargo de senador. En el fallo 404 sólo se hizo mención a la incompatibilidad temporal debido al ejercicio del cargo de presidente de la República.
  10. La Corte sostuvo: “El recurrente si bien fue electo y proclamado por la Justicia Electoral como Senador Nacional Titular, al tiempo de la convocatoria para el juramento pertinente por la Cámara de Senadores saliente se encontraba afectado por una incompatibilidad para incorporarse a su banca, cual es el ejercicio de la función pública en otro cargo activo” (pág. 7 del fallo). Con la expresión “cargo activo” la Corte se refería a la Presidencia de la República.
  11. En este punto la Corte dio la razón al entonces presidente de la Cámara de Senadores doctor Miguel Abdón Saguier quien no convocó al presidente de la República Nicanor Duarte Frutos a asumir una banca en el Senado por estar impedido por mandato constitucional (artículo 237 C.N.). Por tanto, la no convocatoria fue constitucional.
  12. Cabe notar que para la Corte la incompatibilidad para ejercer el cargo de senador se basaba en el artículo 196 mientras que para el presidente del Senado doctor Saguier en el artículo 237. En nuestra opinión, ambos artículos se refieren al caso pero el 237 es más específico al señalar que el presidente de la República no puede ejercer “cargos públicos o privados, remunerados o no, mientras duren sus funciones”. Esta disposición debe integrarse con el principio de división de poderes en el sistema presidencial de gobierno de nuestro país que contempla una separación estricta en la conformación de los poderes del Estado (artículo 3o. C.N.).
  13. El motivo por el cual la Corte anuló sin embargo la Res. N° 650 fue por estar basada en un erróneo sistema de sustitución. En efecto, en la Res. 650 se sustituyó al senador impedido “por otro en el orden de precedencia de la lista de senadores titulares y no proclamados de la ANR”, decisión sustentada en el artículo 10 del Reglamento Interno de la Cámara de Senadores y el artículo 161 de la Ley 834/96. La Corte entendió que esas normativas no eran las que deberían aplicarse y que las “vacancias definitivas o temporarias de la Cámara de Senadores serán cubiertas por los suplentes de la lista proclamada por la Justicia Electoral” como lo dispone el artículo 187 C.N. Para la Corte se trata entonces de un caso de “vacancia”, regido por normas constitucionales y no por normas inferiores. Queda entonces como tarea para el Congreso Nacional modificar las disposiciones inferiores para que contemplen el mismo tipo de respuesta que las disposiciones constitucionales. La Res. 54 por su parte debió anularse porque confirmaba la resolución anterior tomada con un erróneo régimen de sustitución.
  14. El hecho de que la Corte haya subsumido el caso de estudio bajo el artículo 187 referido a “vacancias” es de fundamental importancia, pues, el mismo es concordante con el artículo 182 C.N. que otorga competencia a cada Cámara para el régimen de sustitución en casos de vacancia bajo la regla constitucional de que los suplentes sustituyen a los titulares: “Los miembros suplentes sustituirán a los titulares en caso de muerte, renuncia o inhabilidad de éstos, por el resto del período constitucional o mientras dure la inhabilidad, si ella fuese temporal. En los demás casos resolverá el reglamento de cada Cámara”. Esta disposición constitucional consagra la autonomía de cada Cámara en decidir su conformación interna respetando por supuesto el mandato popular surgido de las urnas, esto es, las bancas que cada partido político ganó con los votos ciudadanos.
  15. En el considerando del fallo 404 la Corte insiste en reiteradas ocasiones que corresponde a la justicia electoral juzgar las elecciones y proclamar a los candidatos ganadores. Esto es así y está fuera de discusión. Pero ese no es el punto conflictivo. El debate principal se sitúa en un momento posterior a la proclamación, pero anterior a la asunción de la banca. El caso es considerar las incompatibilidades que impiden el ejercicio del cargo. El señor Duarte Frutos tuvo una incompatibilidad temporal ya fenecida (el ser presidente) y cuenta con una actual (el ser senador vitalicio). Esta última investidura no requiere de un juzgamiento ni proclamación por parte de la justicia electoral, salvo cuando se le proclamó presidente electo democráticamente, requisito constitucional para acceder al cargo, el cual opera de pleno derecho al dejar de ser presidente de la República. El Senado no tiene atribución para desconocer el cargo, pues es por mandato constitucional.
  16. Cabe mencionar también que la Corte no dio participación al Senado en la controversia judicial. Strictu sensu se podría alegar que la Corte se rigió por el Código de Procedimientos Civiles que no impone esta obligación al regular este tipo de juicios. Sin embargo, así como la Corte en el fallo 404 alegó que el Reglamento del Senado ya no se ajustaba a la nueva Constitución de 1992, también puede decirse que el CPC no está ajustado a la nueva Constitución y la Corte debió salvar esta situación. No estaba tratando la inconstitucionalidad de una ley o norma general, la Corte se estaba adentrando a estudiar una norma específica de organización interna de un Poder del Estado y correspondía escuchar la posición de la Cámara afectada. Con esto se evidencia una vez más la necesidad de extraer de un código civil los juicios constitucionales y elaborar un nuevo y moderno código procesal constitucional. Tarea pendiente para las autoridades paraguayas.
  17. En resumen, con el fallo 404 la Corte asumió una actitud firme en tratar asuntos de alta sensibilidad política, y a diferencias de otras épocas autoritarias, ejerció competencias plenas de un control de constitucionalidad consagrando nuevamente la sana doctrina de justiciabilidad de las cuestiones políticas acorde a la evolución actual del Estado de derecho en la teoría constitucional. Sin embargo, el control que ejerció no fue tan intenso como para invadir la competencia del Senado en la asignación de vacancias, aunque cabe mencionar que el fallo 404 deja un agrio sabor de boca porque sugiere en alguna manera una solución inconstitucional. El claro perdedor del fallo es el señor Céspedes, para el señor Duarte Frutos el fallo 404 podría convertirse en una victoria pírrica si es que el Senado decide asumir con valentía sus compromisos con la Constitución y no prioriza acuerdos políticos al margen de las normas constitucionales. La consolidación institucional del Senado paraguayo tras el fallo 404 está en sus propias manos y eso es bueno para el sistema político institucional, es decir, que un órgano político de representación sea responsable de sus propios actos. HD

NOTAS:
1 “debía ser convocado” es la expresión más fuerte utilizada por la Corte que nunca se dirige directamente al Senado de la Nación ordenándole clara y directamente que convoque y asigne al señor Duarte Frutos una banca en el Senado.

2 Sobre la imposibilidad de un ex presidente de ser senador véase Silvero Salgueiro, Jorge, “No está escrito”, Ultima Hora, 26 de octubre de 2007, p. 18.

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