Ley de Víctimas: constitucional y necesaria

Publicado el 29 de enero de 2013

Edgar Corzo Sosa, Investigador del Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM

El 9 de enero de 2013 se publicó la Ley General de Víctimas y con ella surgieron opiniones encontradas, unas, las del sexenio pasado encabezadas por Felipe Calderón, cuestionando su fundamento constitucional pues la Constitución debió haber sido reformada para dejar claro el establecimiento del Sistema Nacional de Atención a Víctimas en que intervendrán la Federación, los Estados y los Municipios, y otras, las del sexenio actual encabezadas por Peña Nieto,  viéndola como un instrumento legal de avance en la reparación del daño de las víctimas del delito y de las violaciones de derechos humanos. Somos de la opinión que la Ley General de Víctimas es constitucional e introduce un gran avance en lo que desde siempre ha constituido una necesidad social.

La supuesta inconstitucionalidad estriba, según se ha hecho saber en los Medios, en que la ley carece de fundamento constitucional dado que no está establecida una competencia concurrente en la Constitución que autorice al Congreso de la Unión a intervenir en los diferentes niveles de gobierno, opinión que no consideramos acertada. La propia ley señala que fue expedida en términos de lo dispuesto en los artículos 1º, párrafo tercero, 17 y 20 C) de la Constitución del Estado federal, preceptos en los que se menciona la reparación de las violaciones a los derechos humanos (1º) y a la reparación del daño por la comisión de delitos (17 y 20), pero ciertamente en ningún momento se dice, como sucede con las materias concurrentes, que en la atención a víctimas intervendrán los gobiernos federal, estatal y municipal en los términos que disponga la ley.

La pretendida falta de referencia constitucional no es tal por la sencilla razón de que el tema de atención a las víctimas y la reparación del daño que se les produce forman parte indisoluble del tema de seguridad pública y ésta es una función a cargo de la Federación, los Estados, el Distrito Federal y los municipios. En la seguridad pública no sólo encontramos la prevención, la investigación y la persecución de los delitos sino también su sanción, en la que está inmersa la situación de las víctimas, y con mayor razón la reparación del daño que se le ha causado. Esta relación queda de manifiesto, por ejemplo, en el mismo artículo 20, c), fracción IV, constitucional, en el que se funda la ley general de víctimas, en donde se indica que uno de los derechos de los ofendidos consiste en la reparación del daño que, en ocasiones, está obligado a solicitar el ministerio público, o bien la fracción VI del mismo precepto constitucional en la que se reconoce el derecho de la víctima para impugnar las omisiones del ministerio público y una de ellas puede ser la no satisfacción de la reparación del daño.

Que la seguridad pública esté regulada en el artículo 21 constitucional y que a este precepto no haya hecho referencia la Ley General de Víctimas tampoco puede ser una formalidad que constituya un motivo de inconstitucionalidad, por la razón de que hay leyes que no hacen esta referencia expresa, o bien hay otras que lo han hecho de manera incompleta, y no por ello son contrarias a la Constitución. La cuestión estriba en que la ley esté en relación con un precepto constitucional en donde quede residenciada la facultad  que tiene el Congreso para expedir la ley.

En consecuencia, el Congreso de la Unión tiene facultad, siguiendo además la fracción XXIII del artículo 73 constitucional, para legislar en materia de seguridad pública y, por consecuencia, pues en ella queda inmersa, la facultad para legislar sobre la atención y la reparación del daño de las víctimas, en los ámbitos federal, estatal y municipal.

Los avances que representa esta ley los encontramos en varios aspectos. Se emplea una noción de víctima lo bastante generosa en la que quedan incluidos quienes sufren las consecuencias de la delincuencia. La noción se construye en la ley desde dos frentes. En uno (artículo 4) se considera como víctima a todo aquél que haya sufrido un daño físico o mental en sus bienes jurídicos o derechos, ya sea en forma directa a su persona o de manera indirecta cuando se es familiar, se tiene una relación inmediata o bien se ha auxiliado a la víctima. Incluso se adiciona al lado del daño efectivo la posibilidad de que éste se produzca cuando se encuentra en una situación de peligro. En otro frente encontramos la noción de daño (artículo 6), con la cual se toma en consideración la lesión corporal, moral o material, la pérdida de la vida o de ingresos y los costos de las medidas preventivas y de restablecimiento. Con ambos frentes se construye una noción de víctima amplia que da cabida a todo aquél que haya sufra el dolor de la delincuencia, y que guarda la experiencia que se tiene en otras latitudes, inclusive en el sistema interamericano de protección de derechos humanos. Esta amplitud no debe ser vista como algo negativo, al contrario, es mejor que la ley maneje una noción abierta para que posteriormente las instancias correspondientes la acoten en los mejores términos posibles, pues no hay que olvidar que el daño o su posible realización debe acreditarse y no sólo presumirse.

En la ley se incluye la noción de reparación integral y en ella se explicitan los derechos que debe tener toda víctima, los que frecuentemente se olvidan, pero sobre todo se indican las medidas que conforman la reparación integral, como son la restitución (restituir en el empleo, por ejemplo), la rehabilitación (atención médica, psicológica y psiquiátrica), la compensación (monto en dinero), la satisfacción (una disculpa pública) y la no repetición (exclusión en las fuerzas de seguridad de los militares). Derechos y medidas de reparación hacen que la ley vea la situación en la que se encuentran las víctimas de manera integral.

Con la ley se crea un Sistema Nacional de Atención a Víctimas, en el que participan prácticamente todas las instancias gubernamentales en los tres diferentes niveles de gobierno, así como sectores de la sociedad. Se trata de un sistema nacional que reconoce y se relaciona con todos los sistemas ya existentes pero mantiene un objetivo específico centrado en la protección de las víctimas.

Como soporte de operación del sistema se crea una Comisión Ejecutiva que estará integrada por nueve consejeros, cinco especialistas en diversas profesiones y cuatro representantes de grupos de víctimas con actividad acreditada en este ramo. Se percibe un órgano con alta participación ciudadana y, sobre todo, con personas involucradas en el doloroso ambiente de víctimas de la delincuencia y la violación de los derechos humanos. El nombramiento de los consejeros se realiza con la propuesta del Ejecutivo federal y la designación de la Cámara de Senadores, pero incluye como novedad que las ternas que conforme el Presidente de la República estarán acotadas, pues lo hará no con quienes buscan su favor o quienes le caigan bien sino con aquéllos que sean propuestos por Universidades públicas, por las organizaciones no gubernamentales o los organismos públicos de protección de derechos humanos. Esperemos que el clientelismo presidencial quede reducido en buena medida.

La Comisión tiene diversas facultades, pero una que sobresale especialmente es la que consiste en el reconocimiento de la calidad de víctima a quien lo haya solicitado, lo que se traduce en el ingreso al sistema nacional y con ello se obtiene el acceso a la reparación integral de que hablamos, resaltando por su importancia el derecho a una compensación de hasta quinientas veces el salario mínimo mensual en el Distrito Federal (alrededor de 100,000.00 pesos), que se viene a sumar con los otros gastos que tendrán que cubrirse para prestar la atención médica, por ejemplo.

Otro pilar del Sistema Nacional está constituido por el Registro Nacional de Víctimas, que retomará los registros de víctimas ya existentes y se incrementará con las solicitudes que se realicen. Con el registro sólo se obtienen los datos de quienes pueden ser considerados víctimas, ya que aparte de ello se requiere acreditar el daño y que se le califique de víctima para obtener los beneficios del sistema, lo cual es más fácil cuando existe sentencia condenatoria, una determinación de un organismo protector de los derechos humanos o haya sido reconocida como víctima por el ministerio público.

Surge como una cuestión preocupante los recursos que se tienen para hacer frente a todas las obligaciones. La ley prevé la creación de un Fondo de Ayuda, Asistencia y Reparación Integral que se conformará, principalmente, por recursos asignados en el Presupuesto de Egresos de la Federación, pero también con los provenientes de la venta de bienes decomisados en procesos penales o de fianzas, multas, sanciones y donaciones, entre otros (artículo 140). El problema estriba en que el Presupuesto para 2013 no previó ninguna partida para este rubro, como si pensaran que no se publicaría la ley, por tanto, en el 2013 no se tienen recursos para hacer frente a la situación; esto, sin embargo, no constituye un obstáculo insalvable para la operación del Sistema Nacional de Atención a Víctimas puesto que la ley entrará en vigor dentro de un mes, el 9 de febrero; el Sistema Nacional deberá crearse en tres meses; la Comisión Ejecutiva se constituirá al mes siguiente de constituido el sistema y el Reglamento de la ley se deberá expedir dentro de siete meses, considerando el mes de entrada en vigor de le ley. Una vez cumplido lo anterior, se iniciarán las cuestiones burocráticas correspondientes y deberá iniciarse un procedimiento para acreditar el daño y declarar la calidad de víctima de los solicitantes, con lo cual podemos afirmar que los primeros beneficios estarán regularizándose en un promedio de 6 a 8 meses. Por tanto, siendo pocos los meses que restan, puede hacerse frente a la situación con una Bolsa de Recursos que conformen las diversas dependencias involucradas. Estamos seguros que con voluntad política, que es lo que se ha advertido, es posible echar a andar el andamiaje necesario para que empiecen a otorgarse los beneficios de la ley.

No queremos dejar de indicar que lo que se está logrando al publicarse esta ley es un avance en un tema de ingente necesidad social. Constituye una primera aproximación que tiene como propósito entrarle a un tema desde todos los ángulos, ya que lo habíamos dejado desplazado. Qué bueno que el ángulo jurídico ya empezó.

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