Non bis in ídem en el Derecho administrativo sancionador

Publicado el 1 de febrero de 2013

Roberto Carlos Fonseca Luján, maestro en Derecho por la UNAM y profesor de asignatura en la Facultad de Derecho
rfonsecal@derecho.unam.mx

En un Estado constitucional, el derecho penal y el derecho administrativo sancionador son especies de lo que se ha denominado “sistema sancionador constitucional”. La cercanía entre los dos sistemas –penal y sancionador administrativo– ha sido reconocida por la Suprema Corte de Justicia, la cual ha señalado recientemente que la sanción administrativa guarda una similitud fundamental con las penas, como reacción estatal frente a lo antijurídico, de modo que para la construcción de los principios constitucionales del derecho administrativo sancionador es válido acudir de manera prudente a las técnicas garantistas del derecho penal (Tesis P./J. 99/2006).

Así las cosas, se exige al derecho administrativo sancionador el cumplimiento de los principios constitucionales que han de regir para el derecho penal. Entre estos principios, se encuentra el de non bis in idem, previsto en el artículo 23 constitucional: “Nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo delito, ya sea que en el juicio se le absuelva o se le condene”. Este principio, prohíbe la duplicidad o repetición de procesos –no necesariamente de sentencias–, respecto de los mismos hechos considerados delictivos.

La aplicación de este principio en derecho administrativo sancionador obliga a que, una vez que se ha sancionado administrativamente un hecho ilícito, dicho hecho no pueda ser nuevamente objeto de un procedimiento sancionador. Correlativamente, la aplicación del principio obliga a seguir en materia de derecho administrativo sancionador las reglas del concurso aparente de normas que rigen en materia penal, para aquellos casos en que un mismo supuesto de hecho esté contemplado como infracción en más de una norma.

Ahora bien, si revisamos la legislación federal en materia de infracciones, encontraremos que muchas leyes que establecen un régimen de imposición de sanciones, también señalan que la aplicación de esas sanciones se realizará “sin perjuicio”, o “independientemente”, de la responsabilidad penal que pueda exigirse por los mismos hechos. Esto es, diversas leyes federales prevén la posibilidad de que por una misma conducta ilícita, se inicien dos procedimientos, penal y sancionador administrativo, y en su caso, puedan imponerse al sujeto dos sanciones. ¿No contraviene esto el principio de non bis in idem?

Para responder esa pregunta, en primer lugar es conveniente distinguir que el derecho administrativo sancionador posee dos ámbitos de aplicación diferenciada, en atención al sujeto infractor. Se tienen así sanciones que resultan aplicables a los gobernados en general, y sanciones que se aplican a los servidores públicos. En el primer caso, se expresa con más claridad la potestad punitiva de la administración, dirigida a sancionar comportamientos contrarios al orden garantizado por la administración, mientras en el segundo caso, la sanción funciona como medida disciplinaria, dirigida a sancionar los comportamientos indebidos de los miembros de la propia administración.

En el caso del derecho administrativo sancionador de servidores públicos, el texto constitucional en su artículo 109 estipula que la responsabilidad administrativa de los servidores públicos es independiente de la responsabilidad penal; a los servidores públicos se les pueden iniciar dos procedimientos –administrativo sancionador y penal–, y aún imponer dos sanciones por unos mismos hechos, sin que esto constituya una violación al principio de non bis in idem.

En el caso de las sanciones aplicables a los gobernados, la solución tradicional ha señalado algo análogo: que el proceso penal es independiente del procedimiento administrativo, porque tienen distinta naturaleza y persiguen objetivos distintos. La cosa juzgada en materia penal, presupuesto de aplicación de la institución del non bis in idem, es muy distinta de la cosa juzgada en materia administrativa, de modo que la eventual aplicación de ambas sanciones a un mismo hecho, no es contraria al principio general previsto en el 23 constitucional.

Sin embargo, hay una falla en esto: como vimos al comienzo, el derecho mexicano ha admitido recientemente que ambos sistemas sancionadores, administrativo y penal, son sectores de un mismo ius puniendi estatal. Con ese punto de partida, afirmar la compatibilidad de la sanción penal con la sanción administrativa, equivale a afirmar que el Estado está legitimado para ejercer dos veces su poder punitivo e imponer dos sanciones a una misma conducta del gobernado, lo cual, parece incompatible con el mandato de no castigar dos veces por el mismo hecho ilícito, esencia del non bis in idem.

No se pretende negar que cada área del sistema jurídico tenga cierta autonomía respecto a las otras. Sin embargo, la cuestión de que las infracciones y los delitos sean objeto de competencias y procedimientos autónomos, no sirve ya para fundamentar su aplicación concurrente a un mismo hecho, si como ahora se reconoce, ambas son expresiones del sistema sancionador constitucional.

Considero que hay aquí una falla estructural en el derecho mexicano, que requiere atención.  En otros países, España por ejemplo, no hay duda respecto a que resulta violatorio de derechos procesales pretender sancionar por las dos vías –administrativa y penal– una misma conducta. El Tribunal constitucional de aquél país ha considerado que en el ámbito de los gobernados el non bis in idem supone, en definitiva, proscribir la compatibilidad entre penas y sanciones administrativas en aquellos casos en los que adecuadamente se constate que concurre identidad de sujeto, hecho y fundamento.

De este modo, para ser congruente con el respeto a derechos y garantías, puede que sea necesario iniciar una amplísima revisión de la legislación en materia de infracciones administrativas; para también en este ámbito, como se empieza a hacer en la materia penal, impulsar la racionalización del ejercicio del poder sancionador estatal.

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