SEGUNDO REPORTE ANUAL DE LAS ACTIVIDADES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN 2007. OBSERVATORIO JUDICIAL
José Antonio Caballero
Rodrigo Meneses
SUMARIO: I. Introducción. II. Los alcances del Segundo Reporte Anual de las Actividades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. III. Pleno. IV. Salas. V. Votos particulares. VI. Conclusiones.
I. INTRODUCCIÓN
Este segundo reporte se concentra en las actividades jurisdiccionales de la Suprema Corte de Justicia de la Nación durante 2007. Se trata del análisis de los datos generados por la tramitación de amparos directos en revisión, amparos en revisión, contradicciones de tesis, controversias constitucionales, acciones de inconstitucionalidad, incidentes de inejecución y votos particulares. Las bases de datos empleadas para el reporte se generaron exclusivamente a partir de la información publicada por la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación en su página de Internet, en los informes anuales de actividades y en el Semanario Judicial de la Federación. El periodo de análisis es de enero a diciembre de 2007. Adicionalmente, se presenta información del reporte correspondiente al 2006 con el objeto de comparar los resultados de ambos años.
El documento se divide en cinco secciones. La primera explica los alcances del presente reporte. La segunda se concentra en la actividad jurisdiccional del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. La tercera se enfoca en el trabajo de las dos salas de la Corte. La cuarta sección revisa los votos particulares, minoritarios y concurrentes emitidos por los ministros de la Suprema Corte de Justicia. En la quinta sección se presentan las conclusiones del reporte.
II. LOS ALCANCES DEL SEGUNDO REPORTE ANUAL DE LAS ACTIVIDADES DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN
El análisis del Observatorio Judicial sobre la actividad de la Suprema Corte de Justicia gira en torno a cuestiones relacionadas con la carga de trabajo de dicho tribunal. En ese sentido, el ejercicio trata de generar una serie de parámetros que permitan conocer en qué condiciones opera la Corte, cuáles son los tiempos que requiere para resolver asuntos, qué asuntos son los que le exigen más tiempo y, en general, de qué forma cumple con sus funciones jurisdiccionales. Una serie adicional de preguntas se ocupa de los involucrados —autoridades y personas— en los asuntos que conoce la Suprema Corte y en la forma en la que se resuelven los casos. Finalmente, una tercera serie de preguntas se concentra en la forma en la que los ministros resuelven los asuntos y resalta sus consensos y disensos.
En las conclusiones del primer reporte del Observatorio Judicial,1 se presenta una breve reflexión sobre los límites de un análisis cuantitativo en donde únicamente se cuenta con datos de un año sobre el funcionamiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En esta ocasión, nuestras series nos permiten poder hacer una primera comparación entre lo que sucedió en los años 2006 y 2007. Si bien los alcances del análisis todavía son limitados, el ejercicio ayuda a tener una idea más clara sobre los alcances del trabajo de la Corte. Insistimos, el ejercicio se enriquece con la acumulación de series de tiempo.
Al igual que en el reporte de 2006, en el presente reporte se optó por emplear las iniciales de los ministros en lugar de sus nombres completos. A continuación mostramos una tabla que relaciona las iniciales utilizadas con los nombres de cada uno de los ministros que integran la SCJN.
TABLA 1*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
III. PLENO
Las sesiones del Pleno regularmente tienen lugar los días lunes, martes y jueves de todas las semanas, con excepción de los días festivos. En ocasiones, los ministros consideran necesario programar sesiones adicionales o dedicar algunas de sus sesiones al desahogo de actividades que no son de carácter jurisdiccional. En 2007 los ministros sesionaron en Pleno en 122 ocasiones para revisar asuntos jurisdiccionales.2 La tabla siguiente presenta la distribución de las sesiones del Pleno de la Suprema Corte de Justicia en los 12 meses del año.
TABLA 2*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
En las 122 ocasiones que sesionaron para conocer asuntos jurisdiccionales, los ministros resolvieron un total de 216 asuntos.3 Es decir, resolvieron un promedio de 1.7 asuntos por sesión. Ello implica que los ministros deben acudir a cada sesión de Pleno con, al menos, dos asuntos estudiados.
Los datos sobre carga de trabajo del Pleno y números de sesiones celebradas para tratar asuntos jurisdiccionales correspondientes a 2007 no difieren mucho de los datos de 2006 tal y como se desprende de la tabla siguiente:
TABLA 3 PROMEDIO DE ASUNTOS RESUELTOS POR SESIÓN. PLENO, SCJN, 2006-2007*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Como puede observarse la capacidad de trabajo del Pleno en el 2007 se mantuvo prácticamente igual que en el 2006. No obstante, debe destacarse el aumento en el número de sesiones y de asuntos en 2007. En el caso del aumento en el número de sesiones destacan casos como la acción de inconstitucionalidad sobre la ley de radio y televisión (acción 26/2006) y la discusión sobre la facultad de investigación en el caso Lydia Cacho. Ambos casos requirieron de varias sesiones para su resolución. Para enfrentar estos casos difíciles los ministros optan por programar sesiones extraordinarias. Si bien la medida es útil para enfrentar estos asuntos, es necesario considerar que la programación extraordinaria quita tiempo a ministros quienes de por sí tienen una agenda jurisdiccional compleja.
La siguiente cuestión a propósito de la relación entre número de asuntos y número de sesiones, tiene que ver con la identificación de los asuntos que exigieron más sesiones para su resolución y con la posibilidad de establecer si existe algún tipo de asunto que típicamente exija más sesiones para su resolución. En primer lugar se presenta una gráfica en la que se incluyen los 216 asuntos considerados en este reporte y las sesiones que se requirieron para resolver cada uno de ellos.
GRÁFICA 1*
Como puede observarse, son pocos los asuntos que requieren más de una sesión para su resolución; 177 de los 216 asuntos contabilizados se resolvieron en una sesión; 22 asuntos se resolvieron en dos sesiones. En estos casos, no necesariamente se trata de asuntos especialmente complejos sino que puede tratarse de asuntos que empezaron su discusión en la parte final de alguna de las sesiones del Pleno y fueron resueltos en la siguiente sesión. 10 asuntos requirieron 3 sesiones para su resolución; 4 asuntos ocuparon 4 sesiones para ser resueltos; 3 asuntos se resolvieron en 5, 6 y 8 sesiones, respectivamente.
La tabla siguiente muestra el promedio de sesiones que se requieren para resolver asuntos por tipo. Este ejercicio permite tener una aproximación al nivel de debate que se requiere para resolver los asuntos en función de su tipo.
TABLA 4 NÚMERO DE SESIONES POR TIPO DE ASUNTO*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Destaca especialmente el caso de las discusiones sobre el uso de la facultad de investigación. Los ministros toman, en promedio, más de tres sesiones para resolver este tipo de asuntos.4
1. Distribución de los asuntos resueltos en el Pleno
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia regula el flujo de asuntos que recibe a través de varios mecanismos que le permiten tener cierta flexibilidad para determinar qué asuntos van a ser tratados en esa instancia y cuáles serán remitidos a las salas. De esta manera, hay asuntos —por ejemplo, controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad— que llegan directamente al Pleno. Sin embargo, en ocasiones, cuando se trata de cuestiones que ya han sido resueltas por el Pleno, los ministros optan por remitirlos a las salas.5 En otras ocasiones, el Pleno acepta los asuntos por estimar que se trata de cuestiones de importancia que exigen la participación de todos los ministros en su resolución. Tal es el caso de los amparos en revisión y amparos directos en revisión. La distribución de asuntos en el Pleno para 2007 aparece en la tabla siguiente:
TABLA 5 DISTRIBUCIÓN DE LA CARGA DE TRABAJO POR TIPO DE ASUNTO. PLENO SCJN, 2007*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Antes de comentar los datos de la tabla 5 es necesario aclarar que ésta únicamente se refiere a los casos resueltos por el Pleno. Es decir, la tabla no guarda ninguna relación con los asuntos que ingresan al Pleno para su tramitación, estudio y resolución, sino únicamente aquellos que ya fueron resueltos. Ahora bien, los asuntos que se turnan a las sesiones del Pleno para su resolución no guardan necesariamente un orden cronológico. En realidad, se requiere reunir varias condiciones. En primer lugar, es necesario que el asunto cuente con un proyecto de resolución. Dicho proyecto debe haber circulado con cierta anticipación entre los ministros para su estudio. En segundo lugar, es necesario que el asunto se incorpore en la agenda de las sesiones del Pleno. Este trámite se realiza en la Secretaría General de Acuerdos de la Suprema Corte de Justicia. Los criterios empleados por este órgano para la programación de asuntos no se conocen con claridad. Los datos que arrojan los resultados de la programación de asuntos no permiten explicar cuál es el método empleado para hacer la programación.6
En cuanto a los asuntos resueltos por el Pleno en 2007 destaca el caso de las acciones de inconstitucionalidad. Éstas representaron el 59% de los asuntos resueltos por el Pleno. Muy detrás de las acciones, se encuentra las controversias constitucionales, las contradicciones de tesis y los amparos en revisión. Los porcentajes para estos tres tipos de asuntos van del 12 al 8%. Los demás tipos de casos se encuentran en rangos inferiores al 2%.
El comportamiento del Pleno de la Corte, visto desde la perspectiva de los asuntos que se resolvieron, cambió en forma muy marcada en relación con lo sucedido en 2006, si se atiende a la composición. En este último año la carga de trabajo del Pleno se caracterizó por una distribución más equitativa entre los amparos en revisión, las acciones de inconstitucionalidad y las controversias constitucionales. En cambio, en 2007, las acciones de inconstitucionalidad ocuparon más del 50% de los asuntos que se vieron en el Pleno. La comparación entre ambos años se observa en la tabla siguiente:
TABLA 6 COMPARACIÓN DE LA CARGA DE TRABAJO DEL PLENO DE LA SCJN 2006-2007*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Por lo que respecta al número de asuntos resueltos, los datos entre un año y otro no difieren sustancialmente. La siguiente gráfica presenta la distribución de asuntos por ministro.
GRÁFICA 2*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Como puede observarse, desde el punto de vista de los asuntos resueltos, hay diferencias importantes entre los ministros que actúan como ponentes. El ministro Silva Meza fue el autor del mayor número de proyectos vistos por Pleno. Le siguen Luna Ramos, Gudiño Pelayo y Aguirre Anguiano. Por otro lado, los ministros que tuvieron menos participación en 2007 en carácter de autores de proyectos fueron Azuela Guitrón y Góngora Pimentel. Como ya se ha mencionado con anterioridad, los criterios para determinar cuáles son los asuntos que conocerá el Pleno son variables. Es decir, la programación en el Pleno no parece ser el resultado de una especie de fila de asuntos que se turnan conforme se presentan por cada ministro, sino que la construcción de la programación puede atender a otras variables. Los resultados de 2007 vistos a la luz de lo ocurrido en 2006 parecen confirmar esta situación, toda vez que en 2006 también se presentaron variaciones importantes entre los autores de los proyectos resueltos por el Pleno.7
2. Tiempo de resolución en el Pleno
En las siguientes láminas se analiza el tiempo de resolución de los asuntos vistos por el Pleno. En primer lugar, se revisa el tiempo de resolución en función del tipo de asunto. Posteriormente, se analiza el tiempo de resolución desde el punto de vista de los ministros ponentes.
La gráfica siguiente contiene los tiempos totales de resolución, medidos desde el momento en el que el asunto es turnado a un ministro hasta el día de la resolución por el Pleno.8
GRÁFICA 3*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Como puede observarse, la mayor parte de los asuntos se resolvió en menos de 200 días. Sin embargo, 10 casos requirieron más de 1000 días para su resolución. Se trata de los siguientes casos:
TABLA 7*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Por lo que respecta al tiempo promedio que se requiere para resolver los asuntos, la gráfica siguiente presenta la situación para cada tipo de asunto.
GRÁFICA 4*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Como puede observarse, el juicio ordinario civil es el proceso que toma más tiempo para su resolución. Esta situación se debe a que la tramitación del juicio requiere de una serie de trámites que difícilmente se pueden presentar en otros asuntos que revisa el Pleno y, en general, la Suprema Corte de Justicia.
El tiempo promedio general de resolución de un asunto por el Pleno de la Corte es de 272 días. La mediana para los 216 asuntos contemplados en nuestra muestra se ubicó en 210 días. En el 2006, el tiempo promedio general de resolución fue de 226 días.
Al revisar los tiempos por tipo de asunto se encontró que las controversias constitucionales son las que toman más tiempo para su resolución, seguidas de los amparos en revisión. Los promedios para cada tipo de asunto aparecen en la tabla siguiente:
TABLA 8*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Al hacer una comparación con los datos del Observatorio en 2006, se advierte que hay un cambio en cuanto al tipo de asuntos que duran más para su resolución. En 2006 los asuntos que en promedio requirieron más tiempo fueron las contradicciones de tesis. En 2007 fueron las controversias constitucionales. La gráfica siguiente refleja los datos en función del tipo de asunto.
GRÁFICA 5*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Como puede verse, con excepción del caso de las contradicciones de tesis, los tiempos de resolución del Pleno aumentaron en 2007. Esta situación también se refleja en el caso de los ministros. La gráfica siguiente compara los promedios en tiempo de resolución por ministro entre 2006 y 2007.
GRÁFICA 6*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
En general los tiempos de los ministros son bastante estables. Los que aparecen como excepción responden a situaciones especiales.9 Las dos gráficas anteriores indican un sensible aumento en el tiempo de resolución de los asuntos. Esto se puede deber a dos circunstancias. Una primera tiene que ver con el tiempo que toma cada ponencia para preparar un proyecto de resolución. Una segunda puede relacionarse con la programación de los asuntos para ser vistos en Pleno. La lectura de la gráfica sobre los promedios de los ministros parece sugerir que el problema se encuentra más relacionado con las dificultades para programar asuntos en las sesiones del Pleno, toda vez que las diferencias entre los tiempos de los ministros no parecen tan marcadas.
3. ¿Quién litiga en la Suprema Corte de Justicia de la Nación?
Esta sección analiza quiénes son los actores y los demandados en los procesos que se ventilan en la Suprema Corte de Justicia. El objetivo es identificar a los protagonistas de los debates constitucionales, establecer si existen regularidades y si hay patrones que permitan identificar alguna serie de asuntos en lo particular. En el fondo, se trata de encontrar cuál es el papel que juega la Suprema Corte de Justicia en función de quienes ahí litigan.
En la gráfica se presentan los datos correspondientes al tipo de actores y la frecuencia de demanda de los 216 asuntos resueltos en Pleno, durante el periodo enero-diciembre 2007.10
GRÁFICA 7*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Destaca que el mayor número de asuntos sean promovidos por la Procuraduría General de la Republic11 (113 asuntos todos ellos acciones de inconstitucionalidad), seguido de los promovidos por algún ministro de la SCJN de los cuales se dividen en 11 contradicciones de tesis, 5 impedimentos, 2 modificaciones de jurisprudencia, 2 ejercicios de la facultad de atracción, 1 solicitud del ejercicio de la facultad de investigación y 2 expedientes varios. En el caso de los asuntos que tienen origen en un ministro, no siempre se trata de asuntos contenciosos sino que involucra cuestiones que surgen con motivo del desarrollo de las funciones cotidianas del tribunal.
El 30% de los casos se divide entre la SCJN, sociedades anónimas de capital variable,12 particulares y los municipios.13 El 12% restante tiene una distribución más amplia.
Los datos anteriores nos permiten observar una variación que llama la atención en comparación con lo sucedido en 2006. Se trata de la aparición de la Procuraduría General de la República como el principal actor. En 2006 los principales actores fueron particulares (sociedades anónimas y personas físicas). El cambio puede tener relación con diversos factores. El primero puede ser el hecho de que los cambios en la legislación fiscal para el ejercicio de 2007 no generaron un alto número de amparos en donde se debatían temas relevantes de interpretación constitucional. El segundo es que hubo cambios en la política litigiosa de la Procuraduría y que éstos se traducen en un aumento en el número de litigios. Otra explicación es que la reducción en el número de asuntos de particulares o su transferencia a las salas o a los tribunales colegiados de circuito, ocasionó que el Pleno tuviera más espacio para programar acciones de inconstitucionalidad pendientes de resolución. En entregas posteriores tendremos más datos para responder estas cuestiones.
Demandados
En la gráfica siguiente se presentan los datos correspondientes a las autoridades y personas que aparecen como demandados en los 216 asuntos resueltos en Pleno,14 reportado por SCJN entre enero-diciembre de 2007.
GRÁFICA 8*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
La gráfica muestra que las autoridades más demandadas son los poderes Legislativo y Ejecutivo de Yucatán, seguido de los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Coahuila, todos estos asuntos son acciones de inconstitucionalidad,
Destaca que los poderes Legislativo y Ejecutivo de los estados de Oaxaca, Tlaxcala, Sonora, Coahuila y Yucatán suman el 60% del total de demandados. Por otro lado el Congreso de la Unión, la Asamblea Legislativa del Distrito Federal y el jefe de Gobierno del Distrito Federal suman un 11%. El 29% restante corresponde a varias autoridades con uno o dos asuntos.
En términos generales, los datos indican que la mayor parte de los asuntos que resuelve el Pleno tienen su origen en cuestiones legislativas.
4. Votaciones y asistencia
En esta sección se revisa la forma en la que se construyen las decisiones del Pleno a partir de la votación de los ministros. Las preguntas que guían esta sección giran en torno a la frecuencia con la que los ministros coinciden en sus opiniones y a la presencia de los ministros en las sesiones. En ese sentido, la primera pregunta tiene que ver con el número de asuntos que son resueltos por unanimidad. La gráfica siguiente contiene los asuntos resueltos por el Pleno en 2007 en función de las votaciones que recibieron.
GRÁFICA 9*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Como puede observarse, la mayor parte de las decisiones del Pleno se toman por unanimidad. En ese sentido, es posible apuntar una primera hipótesis: en términos generales los ministros tienen más coincidencias que divergencias. Cabe hacer un comentario en particular sobre el rubro "votación diversa" que representa el 11% de los asuntos resueltos por el Pleno. En este caso, se trata de asuntos en donde se registraron varias votaciones para resolver distintos aspectos del asunto en cuestión. De esta manera, para resolver una pregunta procesal —por ejemplo, la procedencia— los ministros pudieron tener unanimidad en aceptar el asunto. Sin embargo, para resolver el fondo los ministros pudieron tener una votación dividida.
Una segunda pregunta tiene relación con la asistencia de los ministros a la luz de su impacto en la votación de los asuntos. Esta cuestión es especialmente relevante si se considera que de conformidad con el artículo 105, fracciones I y II, de la Constitución, existen supuestos en donde se requiere que los ministros reúnan, al menos, ocho votos a favor de una resolución para que ésta tenga efectos generales. En todo caso, es necesario reconocer que es deseable que las decisiones del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación tengan la participación de todos o del mayor número posible de ministros. Evidentemente esto es lo deseable. No obstante, existen muchas circunstancias que dificultan significativamente la integración de este cuerpo colegiado. La gráfica siguiente presenta una distribución de los asuntos resueltos por el Pleno en 2007 en función del número de ministros que votaron.
GRÁFICA 10*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Los asuntos muestran variaciones en las asistencias de los ministros en 47% de los casos. Las ausencias por lo general responden a licencias por enfermedad, por comisión o por vacaciones. En todo caso, el tema que más llama la atención en relación con las asistencias, tiene que ver con los casos en los que la ausencia de ministros puede impactar sobre los efectos de la resolución. Hasta el momento, más de la mitad de los asuntos se resolvieron con la participación de todos los ministros. El dato que parece más complejo es el que indica que el 16% de los asuntos se resolvieron únicamente con la asistencia de 8 ministros. Si atendemos al criterio de asistencia de los ministros, observamos que 68 de los 157 asuntos se resolvieron por unanimidad sin la presencia de los once ministros, mientras que en los casos que se resolvieron por votación dividida en 36 de los 59 casos se contaba con la ausencia de uno o más ministros.
IV. SALAS
En esta sección se revisa el trabajo de las salas de la SCJN durante 2007. El análisis se concentra en la actividad de las salas cuando resuelven amparos en revisión, amparos directos en revisión, contradicciones de tesis e incidentes de inejecución.15 Asimismo, presentamos un breve análisis comparado sobre las variaciones encontradas con el reporte 2006. Finalmente, se presenta un breve recuento de las autoridades que más frecuentemente son señaladas como responsables de incumplir mandatos judiciales, así como las posibles incidencias de esto.
1. División de la carga de trabajo por ministro ponente y por Sala
Los datos compilados por el observatorio indican que durante 2007 los ministros, en función de salas, resolvieron 2,733 asuntos, al menos en el tipo de asuntos en que nos concentramos. La gráfica 11 muestra la distribución de éstos, siguiendo dos criterios de clasificación: a) por ministro ponente y b) por tipo de asunto.
GRÁFICA 11*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
La gráfica anterior muestra cómo, de acuerdo con los criterios seguidos, la carga de trabajo de las Salas se divide de manera equitativa. Por tipo de asunto, cada ministro resolvió un promedio de 273.3 asuntos. El tipo de asunto que representó más carga de trabajo para las salas fue el de amparo en revisión, con un total de 825 asuntos, seguido por el amparo directo en revisión (740), el incidente de inejecución (714) y la contradicción de tesis (454).
De acuerdo con el criterio de clasificación por ministro, observamos que la ponencia que mayor número de asuntos resolvió fue la de la ministra Olga Sánchez Cordero con un total de 300 asuntos. En el caso de las ponencias que resolvieron un menor número de asuntos, encontramos las de Mariano Azuela Güitrón y Franco González Salas con 247 asuntos cada uno. Cabe señalar que ambos ministros iniciaron su trabajo en la segunda sala en 2007. En el caso del ministro Mariano Azuela por haber ocupado la presidencia de la SCJN y en el caso del ministro Franco González por tratarse del ministro que relevó al ministro Juan Díaz Romero.
La gráfica 12 presenta información sobre la forma en que se dividió la carga de trabajo de las salas, por tipo de asunto analizado.
GRÁFICA 12*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Atendiendo al criterio mencionado, se puede observar que de los 2,733 asuntos, la primera sala resolvió el 52% de éstos (1414), mientras que la segunda resolvió el 42% restante (1320). En números totales, la diferencia entre la primera y la segunda sala es de 94 asuntos.
En términos de división de la carga de trabajo por salas, el tipo de asunto que mayor diferencia presenta es el de contradicción de tesis. Curiosamente, éste es el único asunto en que la segunda sala presenta una mayor carga de trabajo, en comparación con la primera. La diferencia es de 120 asuntos.
El amparo en revisión llama la atención por ser el tipo de asunto que mayor carga de trabajo representó para ambas salas, quizás por esta razón es el tipo de asunto que mayor equidad muestra en la distribución de la carga de trabajo por salas: 1a. sala 415 / 2a. sala 410.
En el tipo de asuntos restantes, la diferencia entre el número de asuntos resueltos por la primera y la segunda sala favorece a la primera, con un total de 409 incidentes de inejecución y 422 amparos directos en revisión, frente a los 305 incidentes y los 318 amparos directos en revisión que resolvió la segunda sala.
Hasta aquí, la información presentada sobre la actividad jurisdiccional de las salas muestra el esfuerzo que representa a cada ponencia la resolución de los asuntos que le son turnados. A continuación, presentamos información sobre los tiempos en que se resuelven estos asuntos, con la idea de mostrar la ecuación compleja de la función jurisdiccional, que se concentra no sólo en resolver los asuntos que le son presentados, sino también en resolverlos dentro de un plazo considerable.
GRÁFICA 13*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
En la gráfica 13 se observa el tiempo promedio que requieren las salas para resolver su carga de trabajo, de acuerdo al tipo de asunto que se trate. El tiempo promedio para resolver por ministro es de 43 días. La Primera Sala presentó un tiempo promedio de resolución de 49, mientras que el tiempo requerido por la Segunda Sala para resolver su carga de trabajo fue de 37 días.
En la relación carga de trabajo/tiempos de resolución se observa que la Primera Sala tardó más tiempo en resolver las contradicciones de tesis, pese a que, como se mencionó anteriormente, resolvió un menor número de éstas. El único caso en que la primera sala presenta un menor tiempo de resolución es el de los incidentes de inejecución, con 42 días naturales frente a los 54 días promedio que tarda la Segunda Sala.
Finalmente, la gráfica 14 representa los resultados del análisis comparado de la carga de trabajo, realizado entre 2006 y 2007.
GRÁFICA 14*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
La gráfica anterior muestra la distribución de la carga de trabajo de las salas por tipo de asunto, durante 2006 y 2007. El primer hecho que destaca es el incremento de la carga de trabajo de las salas, el cual pasó de 2,647 asuntos en 2006 a 2,733 asuntos en 2007. Esto nos habla de un incremento de 86 asuntos. Esto comienza a indicar una cierta estabilidad en la demanda de justicia que experimentan las salas de la Corte, lo cual, en un análisis desagregado, se refleja en los siguientes puntos.
Se observa que la mayor variación se concentra en los amparos en revisión, disminuyendo 5% su representatividad, respecto al total de la carga de trabajo de las salas.
En el caso del amparo directo en revisión y la contradicción de tesis, el aumento fue de un 2% en su representatividad de la carga de trabajo de las salas.
En el caso de los incidentes de inejecución, el aumento fue de 1%.
2. Primera Sala
En este apartado analizaremos, de manera específica, la carga de trabajo y los tiempos de resolución de la Primera Sala de la SCJN. Para comenzar, presentamos la gráfica 15 que muestra el porcentaje de carga de trabajo que tuvo cada uno de los ministros integrantes de la Primera Sala.
GRÁFICA 15*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Tal y como hemos señalado en párrafos anteriores, esta gráfica refuerza la hipótesis de equidad en la repartición de la carga de trabajo de la SCJN. La repartición de la carga de trabajo entre los ministros de la primera sala es casi perfectamente equitativa, pues oscila en un 20% promedio que se sigue salvo en el caso del ministro Valls Hernández (21%) y el ministro Gudiño Pelayo (19%).
Siguiendo el orden analítico propuesto, a continuación presentamos la gráfica 16 que representa el tiempo promedio de resolución por tipo de asunto y por ponencia integrante de la Primera Sala durante 2007.
GRÁFICA 16*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Como se observa, la ponencia que más tiempo promedio requirió para resolver los asuntos que le fueron turnados, es la encabezada por la ministra Olga Sánchez Cordero, con un tiempo promedio de resolución de 62.46 días naturales. Mientras que la ponencia que menos tiempo requirió para resolver la carga de trabajo asignada es la del ministro Cossío Díaz, con un tiempo promedio de resolución de 33.45 días. El tipo de asunto que mayor tiempo promedio de resolución requiere es el de contradicción de tesis con 85.8 días.
Finalmente, presentamos una gráfica que contiene información sobre un tipo de asunto que llama nuestra atención. Se trata de los incidentes de inejecución de sentencia. En este caso llaman nuestra atención, pues contrario a los otros tipos de asuntos en los que la demanda del servicio no puede ser controlada, aquí hablamos de casos en los que las mismas instituciones muestran resistencia a cumplir con un mandato judicial. Esta demanda, entonces, podría reducirse en la medida en que las autoridades se comprometan a respetar las resoluciones judiciales.
GRÁFICA 17*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
En la gráfica anterior se muestra claramente cómo las autoridades locales del Distrito Federal son las que le generan una mayor carga de trabajo en este rubro a la Primera Sala, alcanzando en total un 70% de incidentes promovidos en su contra.
3. Segunda Sala
A continuación se presenta la distribución de la carga de trabajo de la Segunda Sala.
GRÁFICA 18*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
En el caso de la Segunda Sala se observa de nuevo una constante que hemos venido enunciando: la división de la carga de trabajo entre ponencias se da de manera equitativa. Las diferencias porcentuales entre ponencias no van más allá del 1%, lo cual refuerza esta tendencia.
GRÁFICA 19*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
En el caso de la Segunda Sala, como se muestra en la gráfica anterior, los tiempos promedio de resolución entre ponencias no son muy dispares. La ponencia que mayor tiempo promedio de resolución requirió es la del ministro Azuela Güitrón con 48 días, frente a los 29.48 días promedio de resolución de la ponencia del ministro Góngora Pimentel. El tipo de asunto que mayor tiempo promedio requirió para ser resuelto es el de contradicción de tesis, con 65 días naturales.
Al igual que en el caso de la Primera Sala, a continuación presentamos la gráfica 20 que contiene información sobre las autoridades que aparecen con más frecuencia como responsables de no ejecutar una sentencia judicial.
GRÁFICA 20*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
En este caso, observamos que se repite la tendencia de las autoridades locales del Distrito Federal, por aparecer como las más demandas en este rubro. En el caso de la segunda sala, en conjunto las autoridades del D. F. concentran un 76% de la carga de trabajo total generada por incidentes de inejecución.
4. Aumento en los tiempos de resolución de las salas
Un dato relevante en el análisis comparado de los días promedio de resolución de las salas de la SCJN es que éstos tuvieron un incremento general. La tabla siguiente muestra los datos comparados 2006-2007.
TABLA 9*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
La tabla 9 ilustra de manera clara el fenómeno al que se hizo mención. En este sentido, es importante señalar que la mediana de aumento en los tiempos de resolución es de 4.43 días. El aumento más claro es el del amparo en revisión, el cual representa casi el doble de la mediana de aumento total en los tiempos de resolución. El tipo de asunto que muestra cierta estabilidad es el de contradicción de tesis, con un crecimiento de 0.28 días.
V. VOTOS PARTICULARES
La tabla que se presenta a continuación contiene información que permite conocer los casos en que los ministros formulan votos particulares en contra de proyectos presentados por sus compañeros. Con el objetivo de facilitar la lectura de la tabla, en el plano vertical se coloca a los autores de los votos y en plano horizontal a los autores de los proyectos. Al igual que en el reporte de 2006, se eliminaron aquellos casos en los que el ponente decide presentar su proyecto como voto particular. Se trata de casos en los que el proyecto original no es aprobado por la mayoría y las razones invocadas no convencen al ministro ponente y a quienes votaron en la minoría.
TABLA 10. VOTOS PARTICULARES, SCJN 2007 *
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
En términos generales la distribución de los votos particulares debe analizarse en función de la sala a la que pertenecen los ministros, pues una constante que hemos encontrado en los dos periodos analizados es que los ministros de cada sala reciben más votos particulares provenientes de sus compañeros de sala.
TABLA 11. VOTOS PARTICULARES, SCJN 2006*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
Las tablas se componen de dos características básicas. La primera consiste en describir la dinámica en la presentación de votos (qué ministros formulan más votos, contra quién se formulan más votos, etcétera.) en este sentido las tablas son muy explícitas. Sin embargo, la segunda característica es más compleja, en la medida en que las tablas indican también a los ministros que suelen generar mayor apoyo sobre sus proyectos de resolución, ya que los votos sólo se presentan cuando hay opiniones distintas de una minoría sobre el proyecto que aprobó una mayoría.
TABLA 12. VOTOS PARTICULARES 1a. SALA SCJN, 2007*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
En comparación con 2006, podemos decir que en la Primera Sala la presentación de votos ha aumentado en más de un tercio, presentando 17 votos más que el año anterior. Esto puede indicar, como dijimos, que las decisiones tomadas durante este año han generado mayor disenso entre los ministros que las del año anterior.
TABLA 13. VOTOS PARTICULARES 2a. SALA SCJN, 2007*
* Información obtenida de la página www.scjn.gob.mx.
En el caso de la Segunda Sala, se observa un comportamiento contrario al de la Primera, pues aquí la presentación de votos se ha reducido casi en un 50% (43/22), con lo cual, de acuerdo a lo establecido, se puede inferir que las decisiones tomadas por la segunda sala durante 2007 han generado mayores acuerdos entre los ministros.
VI. CONCLUSIONES
1. Capacidad de trabajo
Los datos de 2007 comparados con los datos de 2006 indican un aumento en el número de asuntos resueltos por la SCJN. A simple vista, puede pensarse que el aumento en el número de las sesiones del Pleno puede incidir favorablemente en el número de asuntos que se resuelven cada año. Sin embargo, esa estrategia puede enfrentar serias limitaciones. Los ministros deben preparar cada sesión. Adicionalmente, deben destinar tiempo para asistir a las mismas, ello sin contar el tiempo que dedican al trabajo de las salas. En esas condiciones, la pregunta es cuál es el número de sesiones máximo para el Pleno en un año determinado. La respuesta a esta pregunta puede contribuir a saber cuál es la capacidad efectiva de trabajo de la SCJN y qué posición tiene la SCJN en relación con la demanda de justicia. En realidad esos son los objetivos finales de este ejercicio. Hasta el momento la información todavía es limitada. Sin embargo, llaman la atención algunas cuestiones. Por ejemplo, a pesar de las diferencias entre número de sesiones del Pleno y número de asuntos vistos, el promedio de asuntos por sesión es de 1.7 para ambos años. Ello podría indicar que el aumento en las sesiones no afectó la productividad. No obstante, este dato tendría que ser comparado con el trabajo de las salas para revisar si efectivamente no hubo repercusiones en la producción debidas al aumento en el número de sesiones del Pleno.
A propósito de las salas, los datos se asemejan a los del Pleno en cuanto a las tendencias. La diferencia en este caso se puede ubicar en un ligero aumento en el número de asuntos y en los tiempos de tramitación. Esto quiere decir, que comparado con 2006, en 2007 resolvieron más asuntos pero que tardaron más tiempo en hacerlo.
Los reportes de 2006 y 2007 no se enfocan en el ingreso de asuntos sino que su principal objetivo es la resolución de los mismos. En ese sentido, los datos son todavía insuficientes para hacer estimaciones sobre posibles problemas de rezago en la SCJN. Hasta el momento, la información disponible nos permite dibujar una serie de aproximaciones iniciales sobre la capacidad de trabajo del Pleno y de las salas, así como de las ponencias de los ministros. En los reportes siguientes se presentarán datos relacionados con la posición de la SCJN en relación con la oferta y la demanda de justicia. Por el momento, lo único que parece claro es que la capacidad de trabajo de los ministros se encuentra en los alrededores del óptimo. Ello se puede inferir de la relación que creemos leer entre cantidad de asuntos resueltos y tiempos de resolución. No obstante, insistimos, éstas son hipótesis preliminares que deberán ser corroboradas por series de tiempo más largas.
2. Pleno
En relación con la actividad del Pleno de la SCJN, presentamos algunas conclusiones en relación con los asuntos que demandan más tiempo para su resolución, con las votaciones, con el tipo de asuntos que resuelve y con la asistencia de los ministros.
Por lo que respecta a los asuntos que toman más tiempo, nos concentramos en dos categorías. Por una parte identificamos los que requieren más sesiones para su resolución. Por otro lado, tratamos los casos que tardaron más en el trámite. Los datos indican los asuntos que exigen más sesiones para su resolución son los relacionados con la facultad de investigación establecida en el artículo 97 de la Constitución. Se trata de asuntos que no son de carácter jurisdiccional pero que tienen un impacto importante sobre la opinión pública. Detrás de estos asuntos, no existe un tipo de asuntos en particular que se caracterice por demandar mucho tiempo. La lista se integra con asuntos que, en función de sus características propias, hacen que las discusiones de los ministros se prolonguen.
En el caso de los asuntos que duraron más en tramitación, desde luego destacan los juicios ordinarios federales que por su propia naturaleza exigen cierto tiempo. Junto a estos asuntos se encuentran las controversias constitucionales y las contradicciones de tesis. En algunos casos, otros asuntos por su especial naturaleza también suelen tomar tiempo. El ejemplo más claro son los amparos en revisión sobre jerarquía de tratados cuya tramitación tomó más de 1000 días. Un dato que vale la pena destacar a propósito de los tiempos es que, en general, aumentó el promedio de días de todos los ministros para la resolución de los asuntos turnados al Pleno.
En cuanto al tema de las votaciones, cabe señalar que los debates de los ministros en el Pleno tienden mucho hacia el consenso. Es especialmente relevante destacar que más del 70% de los asuntos vistos por el Pleno en 2007 se resolvió por unanimidad. Contrario a lo que se pudiera pensar, los ministros de la SCJN coinciden con mucha frecuencia.
No hay datos sobre la integración de la demanda en Pleno. Las diferencias entre 2006 y 2007 no permiten tener una explicación clara sobre la composición de la demanda. En 2007 la carga de trabajo del Pleno se caracterizó por un sensible aumento en el número de acciones de inconstitucionalidad. Sin embargo, no hay elementos que permitan suponer que esta tendencia se puede mantener.
El tema de la asistencia de los ministros al Pleno presenta varias complicaciones. Los datos revelan que en 2007 el 53% de los asuntos vistos en Pleno contaron con la votación de los 11 ministros. Evidentemente es deseable que siempre sesionen los 11 ministros. Sin embargo, esto puede ser especialmente complicado. En este caso la pregunta tiene que ver con cuál es el porcentaje deseable de asistencias de los ministros a las sesiones de Pleno. En entregas posteriores se seguirá este dato para documentar el debate.
3. Incidentes de inejecución
Los incidentes de ejecución son un indicador que ayuda a describir el estado de las relaciones entre la judicatura y la sociedad. El ejercicio del Observatorio en este rubro consiste en revisar tanto los tiempos como la incidencia en la presentación de incidentes de inejecución. Los resultados de 2007 son especialmente reveladores. Los datos revelan la existencia de un importante problema en el Distrito Federal. Las autoridades de esta entidad que aparecen como responsables en los amparos sobresalen por el número de incidentes que se promueven en su contra. En este caso, los datos de 2007, comparados con los de 2006, parecen indicar que efectivamente existe una tendencia que indica problemas con el cumplimento de las resoluciones de amparo en el Distrito Federal. Hasta el momento no hay más datos para construir alguna hipótesis para explicar este fenómeno. Sin embargo, cabe hacer notar que el tema de las inejecuciones no parece centrarse exclusivamente en una autoridad en el Distrito Federal sino que existen varias con este problema.
4. Votos particulares
En el tema de los votos particulares se presentan cambios en relación con el número de votos que se produjeron en las salas. En el caso de la Primera Sala, sus integrantes incrementaron el número de votos emitidos a propósito de las resoluciones tomadas por mayoría. En la segunda sala el fenómeno fue opuesto. Es decir, el número de votos particulares se redujo. Esto puede ser un indicador de la manera en la que se generan los consensos en cada una de las salas.
Notas:
1 Caballero, José Antonio y Meneses, Rodrigo. Primer reporte anual de las actividades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación 2006, Documento de Trabajo, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, mayo de 2007.
2 Este dato excluye aquellas sesiones solemnes o en las que se ocuparon de asuntos no jurisdiccionales.
3 En realidad el número total de asuntos resueltos por el Pleno en el periodo que se reporta asciende a 296. Sin embargo, en muchos casos los asuntos se acumulan por tratar los mismos temas. En el apéndice de este reporte se encuentran los 80 asuntos correlacionados con los asuntos que se reportan.
4 En ocasiones, los ministros resuelven varios asuntos en una misma sesión. Por ello, cuando se saca el promedio de las sesiones para resolver cada asunto a partir de los números totales, el resultado es inferior a 1.
5 Estos asuntos no se contabilizan en el presente reporte.
6 Este problema se puede observar en la comparación entre los asuntos resueltos por el Pleno entre 2006 y 2007, así como en la distribución de asuntos vistos por el Pleno en función del ministro ponente.
7 En 2006 los ministros Valls Hernández, Genaro Góngora Pimentel, Guillermo Ortiz Mayagoitia, Olga Sánchez Cordero y José de Jesús Gudiño Pelayo fueron los autores de la mayor parte de los proyectos resueltos por el Pleno. Véase Caballero, José Antonio y Meneses, Rodrigo. op. cit. , nota 1.
8 Cabe señalar que los tiempos que se presentan no incluyen el tiempo total de la tramitación hasta la tramitación de la sentencia. En muchas ocasiones, el proceso de elaboración de la sentencia, en el que se incorporan las observaciones de los ministros realizadas con motivo del debate en el Pleno.
9 En el caso de Ortiz Mayagoitia, ese año ocupó la presidencia de la Corte. Azuela Guitrón y Franco González Salas no tuvieron asuntos en 2006. Díaz Romero no tuvo asuntos en 2007.
10 El total de asuntos es de 296 de los cuales 80 de ellos se resolvieron en acumulado.
11 a 53% de la carga total de asuntos resueltos por el Pleno de la SCJN. El tema en 102 asuntos de los 113 promovidos por la PGR versan sobre la Ley de Ingresos para el Ejercicio Fiscal 2007 de diversos estados.
12 Cabe destacar que es probable que los particulares no tengan ninguna relación con Sociedades Anónimas de Capital Variable, ya que los criterios de clasificación presentados realizan tal diferencia.
13 Municipio de Acapulco de Juárez, estado de Guerrero; municipio de Buenavista, estado de Michoacán; municipio de Coxcatlán, estado de San Luis Potosí; municipio de Jiutepec, estado de Morelos; municipio de Lázaro Cárdenas, estado de Michoacán; municipio de Manzanillo, estado de Colima; municipio de San Jacinto Amilpas, estado de Oaxaca; municipio de San Juan Guichicovi, estado de Oaxaca; municipio de San Pedro Pochutla, estado de Oaxaca; municipio de Tanlajas; municipio de Villa de Zaachila, estado de Oaxaca; municipio de Tecomán, estado de Colima.
14 Del análisis se excluye los siguientes asuntos: contradicción de tesis 20, impedimentos 5, modificaciones de jurisprudencia 3, artículo 97 3, asuntos varios 4, ya que no existen propiamente autoridades demandadas, dejando un resultado de 181 asuntos para su estudio.
15 Al igual que en 2006, este reporte no incluye toda la actividad jurisdiccional de la SCJN. Nuestros datos incluyen toda la información jurisdiccional de Pleno y cerca del 75% de las salas, desde el mes de enero al mes de diciembre de 2007. En el caso de las salas, observamos el comportamiento de amparos en revisión, amparos directos en revisión, contradicciones de tesis e incidentes de inejecución.