EL SIGNIFICADO DE LA ACEPTACIÓN DE LA COMPETENCIA DE LOS COMITÉS DE NACIONES UNIDAS, FACULTADOS PARA DECIDIR PETICIONES INDIVIDUALES EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS Y SU PREVISIBLE IMPACTO EN LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA EN MÉXICO

Jorge Ulises CARMONA TINOCO 1

Al doctor Héctor Fix-Zamudio, con motivo de
haber sido distinguido por el Senado de la
República con la "Medalla de Honor Belisario
Domínguez", el más alto reconocimiento
que otorga el gobierno de la República a los
mexicanos destacadas por su ciencia o virtud
en grado eminente y como servidores
de nuestra patria o de la humanidad.

SUMARIO: I. Introducción. II. Panorama sobre la supervisión convencional de las obligaciones del Estado en materia de derechos humanos. III. La vinculación entre los procedimientos internacionales de tramitación de peticiones individuales y la labor de los órganos jurisdiccionales de carácter doméstico. IV. Los derechos humanos que tienen incidencia directa en la impartición de justicia. V. Las reglas generales de tramitación de peticiones individuales ante los Comités de Naciones Unidas. VI. Datos estadísticos sobre la labor de los comités sobre derechos humanos en la tramitación de peticiones individuales. VII. Conclusiones. VIII. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN

El 15 de marzo de 2002 el gobierno de México dio un paso de gran relevancia a favor de la protección de los derechos humanos, que consistió en el depósito ante la Secretaría General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU), entre otros,2 de los siguientes documentos que habían sido previamente aprobados por el Senado de la República:3

  • Instrumento de adhesión al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante citado por sus siglas en inglés como CCPR-OP1).4

  • Instrumento de ratificación del Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (en adelante citado por sus siglas en inglés como CEDAW-OP).5

  • Declaración para el Reconocimiento de la Competencia del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial.6

  • Declaración para el Reconocimiento de la Competencia del Comité contra la Tortura.7

Luego del depósito de los documentos señalados, se llevó a cabo su promulgación mediante su respectiva publicación en el Diario Oficial de la Federación de fecha 3 de mayo de 2002.8

Los instrumentos señalados se suman a los más de sesenta tratados, convenciones, pactos o protocolos que en materia de derechos humanos han sido ratificados por nuestro país a la fecha. Tales instrumentos, por disposición del artículo 133 constitucional, han pasado a formar parte del orden jurídico interno y están situados en un nivel jerárquico-normativo inmediato inferior respecto de la Constitución federal y son superiores con relación al resto de las normas que integran el ordenamiento, de conformidad con el criterio emitido en noviembre de 1999 por la Suprema Corte de Justicia de la Nación.9

La relevancia de documentos internacionales que hemos citado se traduce, para expresarlo en términos llanos, en la posibilidad de plantear a nivel internacional quejas individuales contra el gobierno de México por la violación de los derechos previstos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (en adelante citado por sus siglas en inglés como CCPR),10 la Convención Contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes (CAT),11 la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (CERD),12 y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer13 (CEDAW).

Cabe señalar que hasta antes de la aceptación de la competencia de los Comités señalados, que operan en el ámbito de la ONU, México sólo estaba sometido a una supervisión de similar naturaleza a nivel regional ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y, a partir del 16 de diciembre de 1998, a la competencia contenciosa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.14 Estos últimos constituyen los órganos de supervisión del cumplimiento estatal a las disposiciones de la Convención Americana sobre Derechos Humanos principalmente, y a diversos instrumentos internacionales adoptados más recientemente en el Continente interamericano.15

II. PANORAMA SOBRE LA SUPERVISIÓN CONVENCIONAL DE LAS OBLIGACIONES DEL ESTADO EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS

A partir del inicio de la vigencia de un tratado internacional de derechos humanos, surgen para los Estados diversos deberes en orden a su aplicación, que pueden implicar por parte de los órganos estatales: a) la expedición de leyes o disposiciones de carácter general que, por una parte, armonicen el ordenamiento nacional con lo previsto en el tratado y, por otro lado, permitan hacer realidad el contenido y los fines de las normas de éste; b) la modificación de prácticas administrativas y de criterios judiciales para hacerlos acordes con lo previsto en el instrumento internacional; c) la instrumentación de políticas públicas y la aplicación de recursos económicos, que permitan la realización de los derechos establecidos por el tratado.

Esto significa que los deberes que surgen para el Estado son de carácter internacional y también interno, los cuales éste no puede soslayar so pena de incurrir en responsabilidad internacional, pero también se producen consecuencias jurídicas en el orden interno derivadas del carácter de normas integrantes del ordenamiento que poseen los tratados, al ser incorporados a éste.

Todos los órganos del poder público ya sea que se encuentren en la esfera del Poder Ejecutivo, Legislativo o del Judicial, en los órdenes de gobierno federal, local y también en el municipal, deben ajustar la totalidad de sus actos en principio a la Constitución y los tratados internacionales ratificados, entre los que están por supuesto los relativos a los derechos fundamentales de la persona, que forman parte del orden jurídico interno.

Entre los órganos estatales vinculados por los tratados de derechos humanos, sobresalen por la trascendencia de su actividad los jueces, ya que, de acuerdo con la naturaleza de su función, son quienes en mayor medida pueden lograr el respeto y la efectividad de los tratados internacionales, constriñendo con sus decisiones al resto de los órganos para que conduzcan sus actividades de acuerdo con las disposiciones previstas en los tratados, así como sancionando a los transgresores de estas disposiciones.16 Para lograr esto último, se requiere también la labor complementaria de los órganos de procuración de justicia, de los órganos de control interno en las dependencias, así como de los encargados de la protección no jurisdiccional de los derechos humanos.

Con el fin de dimensionar adecuadamente el significado del nuevo esquema al que se ha adherido México y su previsible impacto en la administración de justicia, resulta pertinente hacer algunas aclaraciones y también ciertas precisiones.

Si bien se ha reconocido que los derechos humanos son universales, indivisibles, interdependientes e interrelacionados,17 es también verdad que las obligaciones que surgen para los Estados de los diversos instrumentos de derechos humanos, por el propio acuerdo de la comunidad internacional, no pueden exigirse a nivel internacional de la misma manera en todos los casos, ni tampoco a través de los mismos mecanismos ni procedimientos.18

Tratándose de instrumentos convencionales, éstos por lo regular establecen en su propio articulado, o en documentos adicionales, los mecanismos para supervisar el cumplimiento por parte de los Estados de las obligaciones derivadas de aquéllos. En ocasiones, la tarea de supervisión es encargada por los propios Estados, a través de la disposiciones expresas contenidas en el tratado en cuestión, a órganos colectivos de vigilancia compuestos de un número determinado de expertos, electos a título personal por un periodo determinado.

Tales órganos, mejor conocidos como comités de vigilancia o monitoreo, se convierten así en los cuerpos de supervisión y de interpretación oficial de los tratados a su cargo, y poseen a este respecto facultades con alcances diversos. En el ámbito de la Organización de las Naciones Unidas, existen a la fecha siete Comités principales creados en virtud de tratados,19 que son los siguientes:

  • Comité de Derechos Humanos,20 encargado de supervisar la aplicación del CCPR y del ICCPR-OP1.21

  • Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales,22 encargado de supervisar la observancia del Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (conocido por sus siglas en inglés como CESCR).23

  • Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial,24 a cargo de vigilar el cumplimiento de la CERD.

  • Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer,25 que atiende el cumplimiento de los Estados a la CEDAW y al CEDAW-OP.

  • Comité contra la Tortura,26 que vigila la aplicación de la CAT.27

  • Comité de Derechos del Niño,28 que supervisa el cumplimiento de la Convención sobre los Derechos del Niño (conocida por sus siglas en inglés como CRC) y de sus Protocolos Facultativos.29

  • Comité de Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares,30 que supervisa la observancia de la Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares31 (conocida por sus siglas en inglés como MWC).

La labor de los Comités señalados consiste primordialmente en vigilar el cumplimiento de las obligaciones de los Estados, derivadas de los tratados de derechos humanos que les corresponde supervisar. Esta labor la pueden realizar, según los términos del tratado y los alcances de las facultades del propio Comité, a través de alguno o varios de los cuatro grandes mecanismos existentes para tal efecto, a saber:

1) La presentación de informes periódicos por parte de los Estados. Este medio de supervisión es el más difundido y consiste en el deber de los Estados de presentar ante el órgano de supervisión de que se trate, cada determinado número de años, un informe por escrito sobre las medidas de carácter legislativo, administrativo, judicial o de cualquier otro tipo, que han sido llevadas a cabo para hacer realidad los derechos previstos en el instrumento internacional correspondiente.

Los informes emitidos por los Estados son estudiados por los órganos de supervisión, quienes pueden hacer las observaciones que consideren pertinentes sobre los mismos.

El primer problema al que se ha enfrentado este tipo de mecanismos es que muchos de los Estados han interpretado de manera limitada el alcance de su deber de informar, considerándolo como un mero trámite que se satisface con el envío de cualquier tipo de información, sin que en ocasiones ésta resulte relevante para saber si en efecto están o no cumpliendo con sus obligaciones internacionales.32

Esto ha llevado a los órganos de supervisión ha elaborar lineamientos, para la presentación de informes de manera que la discrecionalidad del Estado se vea paulatinamente reducida, hasta que la información que remite sea cualitativa y cuantitativamente relevante.

El sistema de informes tiene el defecto de que son los propios Estados quienes están obligados a observar los derechos humanos previstos en los tratados, los que a su vez deben informar sobre la atención que han dado a éstos, esto es, cada Estado reporta sobre su propia conducta de cumplimiento.

2) Las visitas al territorio de los Estados con el fin de que se verifique in situ el cumplimento de sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos. Este método posee ciertas ventajas con relación al de presentación de informes, pues son los propios órganos de supervisión quienes tienen la posibilidad de cerciorarse directamente de la situación que impera en el territorio de un Estado determinado.

No obstante lo anterior, la realidad es que los recursos económicos y la tareas propias de los órganos de supervisión difícilmente les permiten cada año llevar a cabo, con la frecuencia y la profundidad necesarias, visitas de este tipo a los Estados. Esto provoca que las visitas que se realizan sean por lo regular pocas y apresuradas, lo cual se refleja en los informes elaborados con motivo de las mismas, que como es natural rara vez dejan satisfechos a los Estados.

No debemos dejar de mencionar que uno de los requisitos (a veces más bien un obstáculo), que deben satisfacerse para proceder a una visita in situ, es precisamente contar con la invitación o con la anuencia del Estado de que se trate.

3) La tramitación de peticiones en casos específicos ante órganos internacionales de supervisión, facultados para emitir recomendaciones u observaciones dirigidas a los Estados.

Este es uno de los mecanismos más avanzados para la supervisión del cumplimiento de las obligaciones de los Estados a partir de casos concretos, que se traduce en la tramitación de comunicaciones individuales ante los órganos internacionales de supervisión, a través de un procedimiento similar al que se lleva a cabo ante los órganos inspirados en la figura del ombudsman; con etapas específicas y oportunidad para los involucrados de aportar elementos de convicción y que pueden culminar en la emisión de informes públicos en los que se declare la responsabilidad del Estado por al violación a los derechos humanos reclamados, al que se dirigen las recomendaciones u observaciones que permitan resolver el asunto.

Cabe señalar que este tipo de procedimientos son de carácter subsidiario, esto es, están diseñados para poder acceder a ellos una vez que han sido agotados los recursos internos que ofrece el Estado para resolver el asunto, salvo que la decisión sobre tales recursos se prolongue injustificadamente.

Este tipo de procedimientos cuasijurisdiccionales o contenciosos operan respecto a aquellos tratados específicos que los contemplan, que son limitados y, por lo general, requieren de actos de ratificación o de aceptación adicionales a los de los instrumentos sustantivos por parte de los Estados.

La tramitación de peticiones individuales se enfrenta a diversos obstáculos que afectan su margen de protección. Entre ellos se encuentran las limitaciones presupuestales y administrativas que aquejan a los órganos internacionales de supervisión, que les permite conocer anualmente sólo de un número limitado de asuntos y, por estas mismas circunstancias, el procedimiento se prolonga inclusive por varios años lo cual opera en perjuicio de las propias víctimas.

4) La tramitación de procesos a partir de casos concretos ante órganos jurisdiccionales internacionales.

En este punto nos referimos únicamente a los tribunales internacionales con jurisdicción para decidir de manera definitiva y con carácter vin-

culante sobre la responsabilidad internacional del Estado,33 a partir de controversias sobre casos concretos de violación a los derechos humanos previstos en instrumentos internacionales específicos. Hasta ahora sólo operan tribunales de este tipo a nivel regional, en el Continente Europeo y en el Interamericano, y se encuentra previsto que opere en el futuro uno más para el Continente Africano.

Cabe destacar que en el sistema europeo de protección de los derechos humanos, a partir de la entrada en vigor del Protocolo número 11, el 1o. de noviembre de 1998, los individuos, al igual que los Estados, pueden acceder directamente a la Corte Europea de Derechos Humanos, toda vez que la Comisión Europea fue suprimida por el mencionado instrumento internacional.34

Por lo que se refiere al sistema interamericano, sólo la Comisión In-teramericana y los Estados del Continente están legitimados para acudir a la Corte Interamericana a plantear un caso.35

La características primordial de los procesos ante los tribunales internacionales señalados, es que pueden culminar en una sentencia contra un Estado por su responsabilidad en la violación a los derechos previstos en el tratado de derechos humanos que corresponda. Dicha sentencia posee carácter vinculante y su cumplimiento es obligatorio para el Estado responsable.

Con excepción del Comité de Derechos del Niño y del Comité de Derechos Económicos Sociales y Culturales,36 todos los demás que señalamos párrafos atrás poseen, entre otras funciones, la de tramitar y decidir peticiones o casos individuales. Es precisamente esta última labor la que constituye el centro de nuestra atención en el presente trabajo.

III. LA VINCULACIÁN ENTRE LOS PROCEDIMIENTOS INTERNACIONALES DE TRAMITACIÓN DE PETICIONES INDIVIDUALES Y LA LABOR DE LOS ÓRGANOS JURISDICCIONALES DE CARÁCTER DOMÉSTICO

Si bien a primera vista podrían parecer desvinculados del quehacer cotidiano de los órganos de impartición de justicia, la labor de los comités de supervisión supranacional, esto es más una apariencia que la rea-lidad misma.

Existen diversos puntos de contacto entre los procesos de carácter interno y los de naturaleza internacional, a tal grado que pueden sin duda alguna ser considerados como recíprocamente complementarios. En los párrafos siguientes nos ocuparemos de estos aspectos.

1) El primer punto a considerar es que los tribunales y jueces, de cualquier naturaleza y jerarquía, en tanto órganos y servidores públicos estatales, tienen el deber jurídico derivado de la propia Constitución federal, de aplicar y respetar los derechos previstos en los tratados de derechos humanos.

Esta exigencia viene dada específicamente por la interpretación armónica de los artículos 15, 133, 128, 14, 16 y 94 constitucionales. El primero de estos preceptos prohibe, entre otras cosas, la celebración de tratados que alteren las garantías individuales; contrario sensu, acepta la celebración de tratados sobre derechos humanos de igual o mayor alcance al de los derechos fundamentales establecidos en la Constitución federal y, de manera implícita, los hace complementarios.37

El artículo 133, de acuerdo con el sentido que le ha dado la Suprema Corte de Justicia de la Nación,38 otorga a los tratados el rango de ley suprema con respecto al derecho local y de normas supralegales, con relación al derecho federal.39 Por otro lado, en su segunda parte, el artículo que comentamos impone el deber a los jueces locales de dar preeminencia sobre el derecho estatal a la ley suprema de la unión, esto es, a lo que dispone la Constitución, los tratados y las leyes del Congreso de la Unión derivadas de ésta.40

La exigencia del artículo 133 constitucional viene reforzada por el texto del artículo 128 de la propia Constitución, que dispone: "Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen".41 Este precepto carecería de sentido alguno o sería una fórmula vacía si no se derivara de él un mandato jurídico que se extiende a la totalidad de los servidores públicos del país.

Por otra parte, el deber de las autoridades de aplicar y respetar los tratados internacionales ratificados, tiene otra expresión a través de derecho fundamental de audiencia previsto en el artículo 14 constitucional,42 en virtud que el sentido actual de la expresión "formalidades esenciales del procedimiento" deben considerarse incluidas no sólo las disposiciones que forman parte del derecho constitucional procesal, en la acertada denominación que Héctor Fix-Zamudio ha dado a este sector,43 sino también de los derechos humanos previstos en los tratados que tienen incidencia en el proceso, y por supuesto las reglas expresadas en las leyes. Desde otro ángulo, también podrían considerarse contemplados los tratados de derechos humanos, si se atiende a un sentido genérico del término leyes en la expresión "leyes expedidas con anterioridad al hecho", como normas de aplicación general, abstractas e impersonales.

Complementa estas ideas la exigencia de fundamentación y motivación de los actos de la autoridad, prevista en el artículo 16 constitucional,44 en tanto que este precepto puede verse vulnerado cuando la autoridad no justifica que sus actos u omisiones están acordes con los preceptos de los tratados de derechos humanos que resulten aplicables, o también cuando únicamente se limita a invocar disposiciones legales o reglamentarias, de las que derivan sus facultades inmediatas, sin considerar el bloque de normas superiores que integran la Constitución y los tratados de derechos humanos.45

Por último, se debe señalar también que la interpretación judicial de los tratados internacionales se impone como un criterio vinculante para los jueces y tribunales de la República, en los términos del artículo 94 constitucional donde se encuentra el fundamento de la obligatoriedad de la jurisprudencia de los tribunales del Poder Judicial de la Federación,46 que se puede referir también a los tratados de acuerdo con el texto expreso de dicho precepto.47

El sentido del grupo de preceptos a los que hemos hecho alusión, difícilmente resistirían una interpretación contraria al papel positivo que están llamados a jugar los tratados a favor del respeto y protección de los derechos humanos.

2) Un segundo punto, es el que se refiere a la subsidiaridad de los procedimientos ante los Comités de Naciones Unidas a los que hemos hecho referencia, de manera que sólo puede acudirse a cualquiera de ellos una vez que han sido interpuestos y agotados los recursos internos vigentes en el Estado de que se trate, de forma que corresponde a los órganos públicos de la jurisdicción interna evitar las violaciones a los derechos humanos y, si esto no es posible en un caso determinado, deben proveer recursos para tal efecto, sobre todo de carácter judicial, que permitan resolver el asunto, sancionar a los responsables de dichas violaciones y reparar adecuadamente a los afectados por éstas.48

La naturaleza y el alcance de la regla del previo agotamiento de recursos internos ha sido objeto de profundos estudios y de precedentes judiciales internacionales.49 Por ejemplo, la Corte Interamericana de Derechos Humanos se ha ocupado del tema en diversas ocasiones, dotando a dicha regla de un contenido y alcances precisos.50

Antonio Cançado Trindade ha dedicado profundas reflexiones sobre el tema y ha señalado: "los propios tratados de derechos humanos atribuyen una función capital a la protección por parte de los tribunales internos, como ha sido evidenciado por las obligaciones de proveer recursos internos eficaces y de agotarlos. Teniendo a sí mismos confiada la protección primaria de los derechos humanos, los tribunales internos tienen, en contrapartida, que conocer e interpretar las disposiciones pertinentes de los tratados de derechos humanos".51

En este orden de ideas, los órganos de impartición de justicia tienen el deber de que los recursos internos previstos por el ordenamiento se hagan disponibles a los individuos o grupos y que tales recursos sean oportunos y eficaces. El proceso y los medios de impugnación, incluyendo el juicio de amparo en sus dos modalidades procedimentales, de doble o de única instancia, son por lo regular los medios últimos a que se es posible acudir para combatir los actos y omisiones de las autoridades domésticas,52 antes de que el asunto sea planteado a nivel internacional para determinar la responsabilidad del Estado por la actuación de sus agentes, ya no de los órganos y funcionarios específicos que intervinieron en el asunto, aunque una vez decidido éste a nivel internacional pueda redundar también en la responsabilidad civil, administrativa o penal de estos últimos.

3) El tercer aspecto que abordaremos en este apartado es el relacionado con la participación de las autoridades domésticas, de las que por supuesto forman parte los jueces y tribunales, en la implementación de las recomendaciones u observaciones de los Comités de Naciones Unidas,53 en los casos en que éstos declaran la responsabilidad internacional del Estado por la violación a las disposiciones de los tratados internacionales de derechos humanos. Estas situaciones no sólo incluyen los casos en que la intervención de los órganos jurisdiccionales generó la responsabilidad internacional del Estado, sino también aquellos en los que se recomienda a éste investigar hechos y sancionar a los responsables de los mismos, por supuesto mediante el proceso judicial correspondiente, así como indemnizar adecuadamente a los afectados.54

El tema de la implementación de las decisiones de los órganos de vigilancia de los tratados,55 está estrechamente vinculado a la eficacia de éstos, y adquiere importancia creciente por el número cada vez mayor de Estados que son parte en los instrumentos internacionales de derechos humanos y porque se ha ido conformando un sólido cuerpo de jurisprudencia internacional de derechos humanos, a partir de los casos decididos por los órganos de vigilancia mencionados.56

IV. LOS DERECHOS HUMANOS QUE TIENEN INCIDENCIA DIRECTA EN LA IMPARTICIÓN DE JUSTICIA

La idea central que hemos sostenido en los primeros apartados del presente trabajo, es la del deber genérico de los Estados de respetar, proteger, garantizar y satisfacer los derechos previstos en los tratados internacionales de derechos humanos. El deber del Estado se actualiza a través de sus órganos internos, entre los que sobresalen por su labor los jueces y tribunales.57

En este orden de ideas, el hecho de que los tribunales nacionales apliquen las normas internacionales de protección de los derechos humanos atenúa la posibilidad de conflictos o contradicciones entre éstas y las normas de rango constitucional o legal, lo cual va perfilando por vía de interpretación la armonización de las diversas disposiciones normativas. Esto ha provocado, siguiendo la opinión de Antonio Cançado, que haya un énfasis en la tendencia al perfeccionamiento de los instrumentos y mecanismos nacionales de protección judicial.58

En tal sentido, es necesario que los órganos jurisdiccionales nacionales incorporen como una práctica cotidiana el manejo de los instrumentos internacionales venciendo la inercia negativa existente,59 sobre todo en las controversias entre autoridades y particulares, que es donde comúnmente se insertan los derechos humanos.60 Pueden también hacer suyo el contenido normativo de los tratados para aplicarlos a casos concretos y utilizarlos como pautas interpretativas en la aplicación de la Constitución y el resto del ordenamiento.61

Esto requiere por parte de los jueces nacionales, pero también en los abogados postulantes, un papel mucho más activo, creativo y decisivo, que el que han desempeñado hasta ahora, pues en muchas ocasiones a ellos corresponde el conocimiento inicial de los casos que involucren violaciones a derechos humanos. El replanteamiento de la vinculación de los jueces nacionales con relación a los tratados de derechos humanos, permitirá en muchos casos el cese de la violación de derechos humanos, la consiguiente sanción de los servidores públicos involucrados y la reparación del daño que produzca ésta, sin que halla necesidad de llegar hasta las instancias internacionales para lograr esto.

Un cambio en las prácticas y en la actitud de los jueces respecto a los derechos humanos consagrados en los tratados internacionales permitiría

...el perfeccionamiento de la administración interna de la justicia;... una mayor aproximación entre los Estados, ya no más por la predominancia clásica de los contactos entre los poderes ejecutivos con su apego casi instintivo al dogma de la soberanía exclusiva, pero también por los contactos internacionales de los poderes judiciales, beneficiándose de este modo del conocimiento mutuo de las realidades jurídicas internas de los Estados; y... la actuación coordinada de los tribunales internos bajo los tratados de derechos humanos, en materias por éstos regidas, a pesar de las variaciones en los distintos ordenamientos jurídicos internos, propiciando un cierto grado de uniformidad en la aplicación de las normas de los referidos tratados.62

Del conjunto de derechos fundamentales que deben ser observados por los órganos jurisdiccionales en su labor de impartición de justicia, puede identificarse con cierta claridad un cúmulo de aquellos que son aplicables al propio proceso judicial, esto es, que su violación por los órganos jurisdiccionales podría acarrear la responsabilidad internacional del Estado.

De esta manera, se ha opinado: "...todo Estado es responsable de los actos de sus tribunales, cuando sean opuestos al derecho internacional, sin que esto altere la autonomía de los mismos en el orden interno, puesto que... son órganos estatales. Los tribunales podrán en efecto, ser independientes de otras esferas estatales, pero no del Estado mismo".63

Los tribunales nacionales podrían hacer responsable internacionalmente al Estado cuando desconocieran un tratado, como es el caso de preferir en su decisión la aplicación de una norma de jerarquía inferior a la de aquél, decidan en contra de lo previsto por el tratado o se nieguen a decidir cuando les es invocada alguna de sus normas. Otro caso sería también el que los tribunales, al aplicar un tratado, lo interpretaran erróneamente otorgándole un sentido diverso que redunde en perjuicio de los derechos fundamentales de la persona.

La simple enumeración exhaustiva de todos y cada uno de los derechos fundamentales que tienen una incidencia directa en la función de los órganos de impartición de justicia, así como de su sentido y alcance, derivados del CCPR, la CAT, la CERD, y la CEDAW, excedería con mucho este trabajo panorámico, así que mencionaremos únicamente los números de los artículos correspondientes y sólo algunos comentarios de tipo general.

  1. De la CCPR resultan relevantes, entre otros, los artículos 2o., 6o., 7o., 9o., 10, 11, 14, 15 y 17. Estos preceptos abarcan derechos que van dirigidos a: 1) contar con recursos efectivos que garanticen los derechos civiles y políticos, 2) proteger a toda persona contra injerencias, detenciones o prisión ilegales o arbitrarias, así como a marcar límites a las autoridades que intervienen en cada una de éstas etapas, 3) fijar las reglas mínimas que deben ser observadas durante la detención, la prisión preventiva, el proceso y la prisión, de manera que se satisfaga el debido proceso legal y se dé trato humano y digno a detenidos, procesados y presos, 4) garantizar que se cuente con tribunales independien-tes e imparciales para examinar la legalidad de la actuación de las autoridades en asuntos de carácter penal, y también para resolver litigios en otras materias, 5) brindar la posibilidad de impugnar los actos u omisiones arbitrarios o ilegales de las autoridades ante los jueces, e incluso que las decisiones de éstos sean revisados por tribunales superiores, y 6) a otorgar a todo individuo cuya libertad se ha visto afectada por actos declarados ilegales o arbitrarios por parte de autoridades del estado, incluyendo los jueces y tribunales, el derecho a ser indemnizado.64

  2. De la CAT sobresalen los artículos 1o., 2o., 3o., 4o., 7o., 13, 14, 15 y 16, que comprenden los derechos de toda persona a: 1) no ser sometida por motivo alguno a actos de tortura física o psicológica, ni a tratos crueles, inhumanos o degradantes, 2) que toda queja sobre estos actos sea investigada de manera pronta e imparcial y sancionados los responsables, 3) que no tengan valor procesal las confesiones extraídas por tortura, salvo para investigar, procesar y sancionar a los responsables de ésta, 4) recibir indemnización y rehabilitación si ha sido víctima de tortura, 5) no ser extraditado, expulsado o retornado a países en donde pudiera ser objeto de tortura.

  3. De la CERD destacan los artículos 2.1.c, 4.b, 5o. y 6o., de los cuales derivan la participación que se exige a los tribunales para prevenir, combatir y sancionar los actos de discriminación racial. En especial se aprecian derechos de las personas: 1) de igualdad ante la ley y ante los órganos de impartición de justicia, 2) a contar con protección y recursos judiciales ante tribunales competentes, contra actos de discriminación racial, 3) a poder reclamar judicialmente una reparación justa y adecuada por todo daño que haya sido causado a las víctimas de discriminación.

  4. Por lo que se refiere a la CEDAW, en realidad la mayoría de derechos sustantivos que consagra abarcan también las prácticas y actividades de los tribunales como una de las acciones del Estado para evitar, prohibir y sancionar la discriminación contra la mujer y para garantizar adecuadamente un trato igual al de los hombres en las diversas esferas de la vida en los ámbitos privado, público y social. No obstante, enfatizamos el artículo 2o. que encarga a los tribunales garantizar la protección efectiva de la mujer contra todo acto de discriminación, y el artículo 15 que declara la igualdad jurídica de la mujer y del hombre, a los que reconoce igual capacidad jurídica para ejercer y exigir sus derechos, entre los cuales se encuentra por supuesto la posibilidad de acudir a los órganos jurisdiccionales para hacerlos valer.

Si se atiende al texto de los preceptos citados, en la propia Constitución encontramos disposiciones reflejas o que poseen un sentido muy similar cuando no idéntico, lo cual refuerza por una parte la vinculatoriedad de los derechos previstos en los tratados y, por la otra, exige en los jueces la tarea de ir armonizando a través de interpretación las disposiciones de la Constitución y de los propios tratados.65 En los casos en que no se halle en ésta una disposición de contenido o alcances similares, corresponde a los propios jueces dotarlas de eficacia plena aplicándolas directamente o, en su caso, contrastándolas con el resto del derecho federal o local, a fin de que no las contradigan.

Los preceptos que hemos señalado de manera enunciativa, confirman en papel primordial asignado a los tribunales nacionales en la protección y garantía de los derechos humanos, y también nos permiten introducir el último punto del presente trabajo, que es el relativo a las notas distintivas de los procedimientos de queja ante los cuatro Comités de Naciones Unidas, a cuya competencia México se sometió recientemente.

V. LAS REGLAS GENERALES DE TRAMITACIÓN DE PETICIONES INDIVIDUALES ANTE LOS COMITÉS DE NACIONES UNIDAS

La tramitación de peticiones individuales ante cada uno de los diversos Comités de los que nos ocupamos posee requisitos y etapas afines, que además comparten por lo que se refiere también a los alcances de sus decisiones finales.

Además de las disposiciones previstas en los tratados o en los protocolos, de donde derivan las facultades de los Comités para decidir peticiones individuales,66 la tramitación de éstas se encuentra regulada por las reglas de procedimiento que cada uno de los Comités ha emitido.67 En los párrafos siguientes desarrollaremos de forma conjunta lo más sobresaliente de dichas etapas, requisitos y determinaciones, resaltando las diferencias notables que hubiera en cada caso.

Salvo que se haga mención específica a alguno de los cuatro Comités en las notas al pie, las reglas generales siguientes aplican, con ligeras variantes, a todos por igual.

1. Requisitos generales que debe satisfacer una petición

La comunicación debe ser presentada por escrito por la víctima o su representante o, en su defecto, por cualquier otra persona a nombre de ésta,68 siempre y cuando sea evidente que la víctima no está en posibilidad de hacerlo.69

La presentación de peticiones anónimas o que constituyan a juicio del Comité un abuso de un derecho, o sean incompatibles con el instrumento de que se trate deben ser declaradas inadmisibles.

En los casos en que proceda, el Comité u órgano de éste encargado del trámite inicial de peticiones, ya sea un grupo de trabajo o un relator nombrado para tal efecto, puede solicitar al promovente la información o aclaraciones que resulten pertinentes antes de la admisibilidad formal de la petición.

El Comité puede solicitar la adopción de medidas provisionales al Estado, incluso de manera previa a la remisión a éste de la comunicación presentada, con el fin de evitar un daño irreparable a la víctima de la violación alegada, sin que esto signifique un prejuzgamiento de fondo del asunto.

2. Requisitos de admisibilidad

La admisibilidad de una petición puede ser una cuestión que se decida de manera separada o conjuntamente con el fondo del asunto. Para que una petición pueda ser considerada admisible, además de los re-quisitos antes apuntado, se deben satisfacer los siguientes aspectos:

  1. Que el asunto que se plantee en la petición no esté siendo conocido o tramitado a través de otro procedimiento de examen o arreglo internacionales, por ejemplo, ante otro de los Comités de Naciones Unidas o ante los órganos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos.

  2. Que se hayan agotado todos los recursos internos disponibles, a menos que la tramitación de éstos se prolongue injustificadamente.70

Se debe comunicar al Estado involucrado la petición, y éste deberá dar respuesta a lo planteado en un plazo determinado, así como remitir información sobre cualquier medida que hubiera adoptado con relación al asunto. Tanto al Estado como al promovente se remiten los documentos presentados por su contraparte, a efecto de que hagan las observaciones que estimen pertinentes.

El Estado puede impugnar específicamente las bases de la admisibilidad de una petición antes de que ésta sea declarada formalmente, no obstante, esto no lo exime del deber de brindar la información completa solicitada por el Comité u órgano encargado del trámite inicial, en especial sobre las medidas adoptadas con relación al asunto en el orden interno.

Una vez que el Comité u órgano encargado cuenta con información suficiente sobre los hechos del caso y sobre la posición de las partes, procede a pronunciarse sobre la admisibilidad formal de la petición. Si la petición es encontrada inadmisible, la decisión que adopte el Comité puede ser reexaminada y, en su caso, revocada sobre bases que lo justifiquen, si las razones que determinaron la inadmisibilidad no persisten con posterioridad.

3. Trámite para la decisión de peticiones por parte del Comité

  1. Si la petición es declarada admisible se comunica esta decisión al Estado y al promovente, a fin de que presenten en un plazo determinado, los elementos y consideraciones que estime pertinentes con relación al fondo del asunto, a fin de que sean consideradas por el Comité en su decisión definitiva.

  2. A efecto de emitir su decisión de fondo, el Comité debe tomar en cuenta toda la información hecha disponible, así como los elementos y observaciones aportados por las partes.

  3. Las sesiones del Comité en el examen y decisión de las comunicaciones deben celebrarse a puerta cerrada y en general el procedimiento es de naturaleza confidencial hasta en tanto se llega a la decisión de fondo, a menos que el propio Comité decida lo contrario.

4. La decisión de fondo, su difusión y seguimiento

a) Las conclusiones u observaciones del Comité, que representan la decisión de fondo del asunto, son remitidas al Estado involucrado y al individuo. En la decisión de fondo, el Comité puede también declarar la inadmisilidad de la petición, si resulta ésta fundada de conformidad con las alegaciones de las partes o de la información que se le hizo disponible.

b) El Comité da seguimiento al cumplimiento que el Estado realice de las observaciones que se le hubieren dirigido, ya sea invitando al propio Estado a que remita información periódica sobre el asunto o, en algunos casos, nombrando un relator con amplias facultades para dar seguimiento al cumplimiento de las observaciones. El relator debe informar al Comité periódicamente sobre los avances a este respecto.

c) El propio Comité debe informar sobre la tramitación de peticiones individuales, en el informe anual que de sus actividades debe presentar anualmente.

VI. DATOS ESTADÍSTICOS SOBRE LA LABOR DE LOS COMITÉS SOBRE DERECHOS HUMANOS EN LA TRAMITACIÓN DE PETICIONES INDIVIDUALES

Con el fin de ilustrar la labor que han desempeñado los diversos órganos de supervisión en la tramitación y decisión de petición individuales, enseguida presentamos algunos datos relevantes respecto al número de casos decididos por cada uno de los Comités que hemos venido analizando.71

1. El Comité de Derechos Humanos

Al 27 de agosto de 2002, un total de 102 países, incluyendo México, eran parte del Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. A la fecha señalada el Comité había registrado un total de 1100 peticiones, con relación a 70 de los Estados parte del Protocolo. Del número de peticiones señalado, sólo en 311 casos el Comité determinó que hubo violación al Pacto por parte del Estado involucrado, en el resto de las peticiones no se llegó a tal conclusión, fueron declaradas inadmisibles o se encontraban en etapa inicial de trámite.

La siguiente tabla muestra los países con 10 o más peticiones registradas, así como el número de ellas en las que el Comité determinó que hubo violación al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.


2. El Comité contra la Tortura

Al 30 de mayo de 2002, 51 países habían reconocido la competencia del Comité para recibir y tramitar peticiones individuales, de conformidad con el artículo 22 de la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes.

Hasta la fecha señalada el Comité había registrado un total de 200 peticiones, con relación a 21 Estados exclusivamente. Del número total de peticiones, sólo en 20 casos el Comité determinó que hubo violación a la Convención.

La siguiente tabla muestra los países con 5 o más peticiones registradas, así como el número de ellas en las que el Comité determinó que hubo violación a la Convención.


3. Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial

Al 25 de junio de 2002, 41 países reconocían la competencia del Comité para decidir peticiones, prevista en el artículo 14 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial. El número total de peticiones que ha conocido el Comité es de 21, con relación a 8 Estados y sólo en 6 casos éste determinó que hubo violación a la Convención.

La siguiente tabla refleja la información sobre los Estados contra los cuales se han presentado peticiones y aquéllos en los que se ha encontrado violaciones a la Convención.


4. Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer

Al 20 de agosto de 2002, eran 42 los Estados partes del Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, de donde derivan las facultades del Comité para tramitar y decidir peticiones individuales.

A la fecha, el Comité no ha tomado decisión alguna sobre peticiones, lo cual es explicable en virtud de la reciente entrada en vigor del Protocolo, el 22 de diciembre de 2000. Por lo tanto, tampoco ha sido generada información estadística sobre esta función del Comité, lo cual seguramente ocurrirá en los años venideros.

Los criterios que se han ido elaborando por los diversos Comités, en los casos en que han encontrado violación al tratado cuya observancia vigilan, en los relativos a inadmisibilidad o la no configuración de responsabilidad internacional del Estado y, por último, las observaciones generales respecto de algún artículo en particular, conforman un cuerpo de jurisprudencia aplicable por los órganos domésticos en la solución de casos concretos, pues dicha jurisprudencia constituye la interpretación internacional oficial de los tratados de derechos humanos.

VII. CONCLUSIONES

Primera. La aceptación gubernamental de la competencia para tramitar peticiones individuales del Comité de Derechos Humanos, del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, y del Comité contra la Tortura, es un paso positivo en el fortalecimiento de la protección de los derechos humanos en México. Sin embargo, es necesario que se le dé la más amplia difusión entre autoridades, la comunidad jurídica académica y profesional y la población en general, para que tales mecanismos sean conocidos y puedan ser utilizados en beneficio de las víctimas de violaciones a los derechos humanos, que no encuentren en las instancias nacionales una respuesta adecuada y eficaz a éstas.

Segunda. Los tratados internacionales de derechos humanos al ser ratificados y promulgados pasan a formar parte del ordenamiento interno, y en su calidad de normas aplicables y exigibles poseen una jerarquía superior a las del derecho federal y local ordinario. Las autoridades nacionales de cualquier orden y nivel jerárquico están obligadas constitucionalmente a respetar los derechos humanos previstos en los tratados internacionales ratificados por México.

Tercera. Entre las autoridades vinculadas por los tratados de derechos humanos, sobresalen los jueces, a quienes corresponde desempeñar una labor sobresaliente en la eficacia interna e internacional de tales derechos, que se proyecta en distintas direcciones. La primera de éstas, en virtud de que en su calidad de órganos estatales están obligados constitucionalmente, en virtud de los artículos 14, 15, 16, 94, 97, 128 y 133, a cumplir en el desempeño de su labor con lo establecido por los tratados internacionales; la segunda, en virtud de que el agotamiento de recursos internos, que incluyen por lo regular la tramitación de un proceso y, en último grado, la interposición del amparo, abre la posibilidad de la actuación de los órganos de supervisión internacional, entre los que se encuentran los Comités de Naciones Unidas; y tercero, porque en los órganos internos, de los que destacan los de tipo jurisdiccional, recae en muchas ocasiones la implementación de las conclusiones u observaciones de los Comités señalados.

Cuarta. La posibilidad de plantear a nivel de la Organización de las Naciones Unidas quejas contra el gobierno mexicano por violaciones a los derechos humanos previstos en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer, se suma a la supervisión efectuada a nivel regional americano por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y más recientemente, desde el 16 de diciembre de 1998, por la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Quinta. La tramitación de quejas individuales es uno de los más avanzados mecanismos de protección internacional, sólo superado hasta ahora por la existencia a nivel regional en Europa, América y en un futuro próximo en África, de órganos jurisdiccionales supranacionales encargados de decidir a través de un proceso la responsabilidad internacional del Estado por la violación a los derechos humanos establecidos en los tratados de derechos humanos. La práctica y experiencia acumulada hasta ahora por los diversos Comités facultados para decidir peticiones individuales, ha cristalizado en una importante fuente de criterios o jurisprudencia internacional, que debe ser aprovechada por los Estados para orientar las actividades de sus órganos internos y hacerlas plenamente compatibles con los derechos humanos previstos en los tratados internacionales.

Sexta. La tramitación de peticiones individuales a nivel internacional en cada uno de los Comités de Naciones Unidas está sujeta a normas similares de procedimiento, dirigidas a garantizar el carácter subsidiario de los mecanismos de supervisión, dar oportunidad al Estado involucrado de tomar las medidas que permitan solucionar el asunto o, en su caso, proporcionar elementos en su defensa y asegurar la participación amplia de la víctima o sus representantes durante el procedimiento, así como evitar daños irreparables a través de la adopción de medidas provisionales de protección en casos urgentes y, por último, dar seguimiento a la decisión adoptada en un caso concreto, para impulsar su cumplimiento por parte del Estado.

Séptima. El nuevo esquema que plantea la posible presentación de peticiones individuales ante los Comités de Naciones Unidas en el caso de México, fortalece la necesidad de brindar capacitación calificada a los jueces y abogados sobre el funcionamiento y el alcance de tales mecanismos, así como de la práctica en general del derecho internacional de los derechos humanos, a fin de que actúen con conocimiento y responsabilidad en su labor de decisión de los casos que les sean sometidos. Esto permitirá, además, dotar de eficacia plena a los tratados de derechos humanos a través de sus fallos, y cumplir con las normas de éstos que inciden directamente en la impartición de justicia; el reto es, en pocas palabras, contar con jueces cuyo desempeño esté acorde con los estándares internacionales mínimos de impartición de justicia.

Octava. La posibilidad de plantear quejas a nivel internacional no debe considerarse como un acto de sometimiento de las autoridades internas a las determinaciones de órganos ajenos a la realidad nacional, sino como la oportunidad de resolver un asunto concreto a favor de una víctima de violaciones a los derechos humanos, evitando que éstas queden en la impunidad y, a la vez, identificar casos que pueden ser indicativos de problemas recurrentes de carácter interno, lo que permitirá idear y aplicar medidas preventivas y correctivas de alcances más generales en beneficio de los destinatarios de los derechos humanos.

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Notas:
1 Investigador del Insituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM.
2 Adicionalmente, fueron depositados en la fecha señalada: el Instrumento de ratificación del Protocolo Facultativo de la Convención sobre los Derechos del Niño relativos a la Participación de Niños en los Conflictos Armados; el instrumento de ratificación del Protocolo Facultativo de la Convención de los Derechos del Niño relativo a la Venta de Niños, la Prostitución Infantil y la Utilización de Niños en Pornografía; el instrumento de aceptación de las enmiendas a los artículos 17, párrafo 7; y 18, párrafo 5 de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes; el instrumento de adhesión al Protocolo de Firma Facultativa sobre Jurisdicción Obligatoria para la Solución de Controversias de la Convención de Viena sobre Relaciones Consulares; el instrumento de ratificación de la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad; la copia de la nota 685 del 14 de febrero, mediante la cual México retira de manera parcial sus reservas al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
3 La aprobación senatorial a cada uno de los documentos señalados fue publicada sucesivamente en el Diario Oficial de la Federación de fechas 16, 17 y 19 de enero de 2002.
4 El Protocolo fue adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966 y entró en vigor el 23 de marzo de 1976.
5 El Protocolo fue adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 6 de octubre de 1999 y entró en vigor el 22 de diciembre de 2000.
6 De conformidad con el artículo 14 de la Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 7 de marzo de 1966, misma que entró en vigor el 4 de enero de 1969. México ratificó dicha Convención el 20 de febrero de 1975, la cual fue promulgada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 13 de junio de 1975 (véase fe de erratas publicada el 18 de junio del mismo año).
7 De conformidad con el artículo 22 de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, misma que fue adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1984 y que entró en vigor el 26 de junio de 1987. México ratificó dicha Convención el 23 de enero de 1986, la cual fue promulgada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 6 de marzo de 1986.
8 En el Diario Oficial señalado no fue promulgado el retiro parcial de reservas al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Por lo que se refiere al CCPR-OP1 y al CEDAW-OP, México quedó vinculado internacionalmente a partir del 16 de junio de 2002, por disposición expresa de éstos.
9 Véase Tesis bajo el rubro "Tratados internacionales. Se ubican jerárquicamente por encima de las leyes federales y en un segundo plano respecto de la Constitución Federal" que emitió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en noviembre de 1999. Novena Época, Instancia: Pleno, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, t.: X, noviembre de 1999, Tesis: P. LXXVII/99, página: 46, materia: Constitucional Tesis aislada. Para un análisis jurídico de dicha ejecutoria véase Carpizo, Jorge, Nuevos estudios constitucionales, México, Porrúa-UNAM, 2000, pp. 493-498.
10 Adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas el 16 de diciembre de 1966, en vigor a partir del 23 de marzo de 1976. México lo ratificó el 23 de marzo de 1981 y fue publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de mayo de 1981.
11 Véase supra n. 6.
12 Véase supra n. 5.
13 Adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 18 de diciembre de 1979, en vigor a partir del 3 de septiembre de 1981. México procedió a su ratificación el 23 de marzo de 1981 y el decreto promulgatorio correspondiente fue publicado en el Diario Oficial de la Federación del 12 de mayo de 1981.
14 A este respecto pueden consultarse, Fix-Zamudio, Héctor, México y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2a. ed., México, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, 1999; García Ramírez, Sergio, Los derechos humanos y la jurisdicción interamericana, México, UNAM, 2002; Gómez-Robledo Verduzco, Alonso, Derechos humanos en el sistema interamericano, México, Porrúa, 2000.
15 En la actualidad, la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura (artículo 8o.) y la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas (artículos XIII y XIV) también admiten la posibilidad de que la Comisión y la Corte ejerzan sus atribuciones, sobre peticiones individuales planteadas en el marco de éstas últimas. A éstas hay que sumar la posibilidad de plantear quejas conforme al Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (artículo 19.6, relacionado con los artículos 8o. y 13) y la Convención Interamericana para Prevenir, Sancionar y Erradicar la Violencia contra la Mujer "Convención de Belem do Para" (artículo 12).
16 Cfr. Carmona Tinoco, Jorge Ulises, La aplicación judicial de los tratados de derechos humanos, en Méndez Silva, Ricardo (coord.), Derecho internacional de los derechos humanos. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, 2002, pp. 181-209.
17 Así se ha establecido, entre otros, en la Proclamación de Teherán de 1968, la Resolución 32/130 de la Asamblea General de la ONU, y la Declaración y Programa de Acción de Viena de 1993.
18 Sobre este aspecto puede consultarse Hannum, Hurst, Guide to International Human Rights Practice, 3a. ed., Nueva York, Transnational Publishers, 1999.
19 Sobre los principales Comités de supervisión y su labor, consultar Alston, Philip y Crawford, James, The future of UN Human Rights Treaty Monitoring, Cambridge, Cambridge University Press, 2000; Alston, Philip, The United Nations and Human Rights. A critical appraisal, Oxford, Clarendon Press, 1992, pp. 337-546.
20 Integrado por 18 expertos que actúan a título personal, elegidos por un periodo de 4 años.
21 Para un estudio completo y específico sobre la labor de este Comité, ver McGoldrick, Dominic, The Human Rights Committee. Its Role in the Development of the International Covenant on Civil and Political Rights, Oxford, Clarendon Press, 1996.
22 Integrado por 18 expertos que actúan a título personal, elegidos por un periodo de 4 años.
23 Sobre el funcionamiento y la labor de éste, véase Craven, Matthew, The International Convenant on Economic, Social and Cultural Rights. A Perspective on its Development, Oxford, Clarendon Press, 1995.
24 Integrado por 18 expertos que actúan a título personal, elegidas por un periodo de 4 años.
25 Integrado por 23 expertos que actúan a título personal, elegidos por un periodo de 4 años.
26 Integrado por 10 expertos que actúan a título personal, elegidos por un periodo de 4 años.
27 Sobre diversos aspectos del funcionamiento y la práctica de este Comité, ver Boulesbaa, Ahcene, The U.N. Convention on Torture and the Prospects for Enforcement, Países Bajos, Martinus Nijhoff Publishers, 1999.
28 Integrado por 10 expertos que actúan a título personal, elegidos por un periodo de 4 años.
29 Véase supra n. 1. La Convención fue adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas el 20 de noviembre de 1989 y entró en vigor el 2 de septiembre de 1990. México la ratificó el 21 de septiembre de 1990 y fue promulgada el 25 de enero de 1991.
30 Integrado por 10 expertos que actúan a título personal a partir de 20 ratificaciones del instrumento y de 14 expertos a partir de 41 ratificaciones, elegidos por un periodo de 4 años.
31 Adoptada por la Asamblea General el 18 de diciembre de 1990. Al mes de agosto de 2002 contaba con 19 de las 20 ratificaciones necesarias para que entre en vigor, según lo dispuesto en el artículo 87 de la misma. México ratificó dicho instrumento el 8 de marzo de 1999, y sería deseable que una vez entrando la Convención en vigor, se procediera a manifestar oficialmente la aceptación a la competencia del Comité para tramitar peticiones individuales, de conformidad con el artículo 77 de dicho instrumento.
32 Cfr. Steiner, Henry J., International Human Rights in Context. Law Politics Morals, Oxford, Clarendon Press, 1996, pp. 505-507.
33 No es el caso de la Corte Penal Internacional en la que se dilucida la responsabilidad penal individual. Sobre diversos aspectos de la Corte Penal Internacional, en especial con relación al caso de México, puede consultarse los trabajos que aparecen en la obra colectiva Guevara B., José A. y Valdés Riveroll, Mariana (comps.), La Corte Penal Internacional (ensayos para la ratificación e Implementación de su estatuto), México, Universidad Iberoamericana-Secretaría de Relaciones Exteriores, 2002.
34 Al respecto, puede consultarse Clements, Luke et al., European Human Rights Taking a Case under the Convention, Londres, Sweet and Maxwell, 1999.
35 Tratándose de la función contenciosa, sólo la CIDH y los Estados que hayan aceptado la jurisdicción obligatoria, una vez agotado el procedimiento ante la primera, pueden acudir a someter un caso ante la Corte. Los individuos no están facultados todavía para hacerlo (artículo 61 de la Convención).
36 Desde hace varios años se está preparando un protocolo facultativo que permitirá la presentación de quejas en el marco de la CESCR, véase a este respecto el documento E/CN.4/2000/49, 18 de enero de 2000.
37 El artículo 15 señala en su parte conducente : "No se autoriza la celebración de... convenios o tratados en virtud de los que se alteren las garantías y derechos establecidos por esta Constitución para el hombre y el ciudadano". La doctrina mexicana ha señalado con acierto que la palabra "alteren", debe entenderse en el sentido de restricción y no en el de ampliación o extensión de los derechos humanos, por lo que perfectamente pueden celebrarse -y de hecho así ha ocurrido- tratados de derechos humanos que complementen y amplíen el alcance de los derechos fundamentales ya establecidos en la Constitución en favor del individuo o los grupos sociales. Véase al respecto, Martínez Báez, Antonio, "Correlaciones entre la Constitución y los pactos de Naciones Unidas", Obras Político-Constitucionales, México, UNAM, t. I, 1994.
38 Véase supra n. 8 en este mismo trabajo.
39 El artículo 133 señala textualmente: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la república, con aprobación del Senado, serán la ley suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados".
40 Podría invocarse contra esta idea la jurisprudencia bajo el rubro "CONTROL DIFUSO DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE NORMAS GENERALES. NO LO AUTORIZA EL ARTÍCULO 133 DE LA CONSTITUCIÓN", que en la ratio decidendi señala "...esta Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que el artículo 133 constitucional, no es fuente de facultades de control constitucional para las autoridades que ejercen funciones materialmente jurisdiccionales, respecto de actos ajenos, como son las leyes emanadas del propio Congreso, ni de sus propias actuaciones, que les permitan desconocer unos y otros, pues dicho precepto debe ser interpretado a la luz del régimen previsto por la propia carta magna para ese efecto". Novena Época; Instancia: Pleno; Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; t.: X, agosto de 1999; Tesis: P./J. 74/99; página: 5. No obstante, consideramos que en materia de tratados la cuestión central es que prevalezca la norma jurídica superior, jerarquía fijada por la propia Suprema Corte de Justicia, más que de control de constitucionalidad de la legislación.
41 Esta protesta, en el caso de ministros, magistrados y jueces federales se encuentra prevista específicamente en el artículo 97 constitucional.
42 El artículo 14 constitucional señala textualmente en su párrafo 2: "Nadie podrá ser privado de la vida, de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho".
43 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, Introducción al derecho procesal constitucional, México, Fundación Universitaria de Derecho, Administración y Política-Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2002, pp. 46-69.
44 El artículo 16 señala textualmente en su párrafo 1: "Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento".
45 Los criterios que sobre fundamentación y motivación ha emitido la Suprema Corte de Justicia de la Nación y los Tribunales Colegiados de Circuito, se refieren a la justificación legal, pero en estos casos el término "leyes" debe considerarse en su sentido de norma general abstracta e impersonal aplicable, entre las que se encuentran las de los tratados de derechos humanos que, además, poseen un rango superior al de la legislación federal y local.
46 El artículo 94 en su párrafo 8 señala textualmente: "La ley fijará los términos en que sea obligatoria la jurisprudencia que establezcan los tribunales del Poder Judicial de la Federación sobre interpretación de la Constitución, leyes y reglamentos federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, así como los requisitos para su interrupción y modificación".
47 A este respecto, Antonio Cançado señala: "...Cabe, pues, naturalmente a los tribunales internos interpretar y aplicar las leyes de los países respectivos, ejerciendo los órganos internacionales específicamente la función de supervisión, en los términos y parámetros de los mandatos que les fueron atribuidos por los tratados e instrumentos de derechos humanos respectivos. Pero cabe, además, a los tribunales internos, y otros ór-ganos de los Estados, asegurar la implementación a nivel nacional de las normas inter- nacionales de protección, lo que realza la importancia de su rol en un sistema integrado como el de la protección de los derechos humanos, en el cual las obligaciones convencionales abrigan un interés común superior de todos los Estados partes, el de la protección del ser humano". Cançado Trindade, Antonio A., Reflexiones sobre la interacción entre el derecho internacional y el derecho interno en la protección de los derechos humanos, Guatemala, Procurador de los Derechos Humanos, 1995, colección Cuadernos de Derechos Humanos 3/95, p. 20. Asimismo, se ha señalado: "Por lo tanto, no cabe la más mínima duda de que los Tribunales como órganos estatales, pueden adoptar medidas -sentencias en sentido lato- para hacer efectivos los derechos y libertades reconocidos en el tratado internacional. Si no lo hacen, comprometen la responsabilidad internacional del Estado, ya que su función radica en la administración de justicia". Comisión Estatal de Derechos Humanos de Querétero, "Responsabilidad del Estado a través de los órganos judiciales, ante la inaplicabilidad de tratados sobre derechos humanos", Crónica, México, núm. 4, enero-marzo de 1994, p. 101.
48 Véase infra apartado V en este mismo trabajo.
49 Cfr. Amerasinghe, C. F., Local Remedies in International Law, Cambridge, Grotius Publications Limited, 1990, pp. 337-358.
50 Véase específicamente la Opinión Consultiva OC-11/90 del 10 de agosto de 1990, "Excepciones al agotamiento de los recursos internos (artículos 46.1, 46.2.a y 46.2.b, Convención Americana sobre Derechos Humanos)", así como las sentencias sobre excepciones preliminares en los casos: Caso Velásquez Rodríguez, Excepciones preliminares. Sentencia de 26 de junio de 1987; Caso Fairén Garbi y Solís Corrales, Excepciones preliminares. Sentencia de 26 de junio de 1987, Caso Godínez Cruz, Excepciones Preliminares. Sentencia de 26 de junio de 1987. Las partes correspondientes de éstas pueden ser consultadas en la obra García Ramírez, Sergio (coord.), La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001, pp. 64-67.
51 Cançado Trindade, Antonio A., op. cit., nota 46, 1995, p. 16. También a este respecto se ha hecho hincapié en que "en ese rol de los tribunales como garantes de la plena vigencia de los derechos humanos, hoy en día es clave el conjunto de normas sobre el tema que tienen origen internacional, pero que, debido a que han sido incorporadas al orden interno, gozan de aplicabilidad en él". Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Guía sobre aplicación del derecho internacional en la jurisdicción interna, San José, IIDH, 1996, p. 29.
52 Véase Fix-Zamudio, Héctor, "El amparo mexicano como instrumento protector de los derechos humanos", en Fix-Zamudio, Héctor, Ensayos sobre el derecho de amparo, 2a. ed., México, Porrúa-UNAM, 1999, pp. 619-666.
53 Sobre este punto en específico, puede consultarse la obra colectiva Barkhuysen, Tom et al. (eds.), The Execution of Strasbourg and Geneva Human Rights Decisions in the National Legal Order, Países Bajos, Martinus Nijhoff Publishers, 1999.
54 Consideramos que la reciente reforma al artículo 113 constitucional, publicada en el Diario Oficial de la Federación de fecha 14 de junio de 2002 (que desafortunadamente entrará en vigor hasta el 1o. de enero del 2004), permitirá contar con el fundamento constitucional necesario para proceder a solventar por lo pronto las indemnizaciones derivadas de las recomendaciones de la CIDH, de las sentencias de la Corte Interamericana y de las conclusiones y observaciones de los Comités de Naciones Unidas. Dicho precepto reformado señala en su parte conducente: "La responsabilidad del Estado por los daños que, con motivo de su actividad administrativa irregular, cause en los bienes o derechos de los particulares, será objetiva y directa. Los particulares tendrán derecho a una indemnización conforme a las bases, límites y procedimientos que establezcan las leyes". Álvaro Castro Estrada, es de la misma opinión, pero sólo con respecto a las decisiones de la Corte Interamericana, Cfr. Castro Estrada, Álvaro, Nueva garantía constitucional, La responsabilidad patrimonial del Estado, México, Porrúa, 2002, p.118.
55 Cfr. Fix-Zamudio, Héctor, "Eficacia de los instrumentos protectores de los derechos humanos", Anuario Mexicano de Derecho Internacional, México, vol. II, 2002, pp. 44-50.
56 Véase infra apartado VI en este mismo trabajo.
57 Cfr. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, op. cit., nota 50, pp. 15-25; Dulitzky, Ariel E., "Los tratados de derechos humanos en el constitucionalismo iberoamericano", en Buerguenthal, Thomas y Cançado Trindade, Antonio (comps.), Estudios espe- cializados de derechos humanos, San José, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, 1996, pp. 160-162.
58 Ibidem, p. 28; véase también la obra Fix-Zamudio, Héctor, La protección procesal de los derechos humanos ante las jurisdicciones nacionales, Madrid, Civitas-UNAM, 1982.
59 Resultan reveladores a este respecto los datos arrojados por el Diagnóstico sobre la Administración de Justicia en las Entidades Federativas, en el que más del 70% de los jueces locales en materias civil y penal opinan que los tratados internacional no afectan su labor y que encuentran dificultades para conocer y acceder al texto de tales instrumentos, además de que los abogados postulantes no los invocan. Véase a este respecto Concha Cantú, Hugo A. y Caballero Juárez, José Antonio, Diagnóstico sobre la administración de justicia en las entidades federativas, un estudio institucional sobre la justicia local en México, México, National Center for State Courts-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001, pp. 171-173.
60 Un ejemplo claro de que esto es posible lo constituyen las sentencias que cada vez con mayor frecuencia son dictadas por los órganos jurisdiccionales de los diversos países del Continente Americano, muestras de las cuales han sido compiladas desde 1994 en la publicación periódica Iudicium et Vita del Instituto Interamericano de Derechos Humanos.
61 Entre los factores que inciden de manera directa sobre la capacidad de los jueces para desempeñar su papel como órganos de tutela de los derechos fundamentales se encuentran: 1) la estrecha relación con el poder, que obstaculiza su función de control de la legalidad a que deben ceñirse los órganos del Estado, 2) el desconocimiento de las normas de derechos humanos, en parte por la formación de los propios jueces, lo cual provoca que las consideren más un discurso filosófico que como verdaderas normas que deben aplicar, 3) la aplicación de las normas internacionales de derechos humanos requieren en el juez una sólida preparación, pues no es una labor sencilla interpretarlas y mucho menos cuando controvierten otro tipo de normas constitucionales o legales, esto ha traido como consecuencia un exacerbado formalismo doméstico, que limita, cuando no impide, la labor dinámica y creativa que debe poseer la función judicial. Cfr. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, op. cit., nota 50, pp. 19-21.
62 Ibidem, p. 28 y 29.
63 Comisión Estatal de Derechos Humanos de Querétaro, op. cit., nota 46, p. 97.
64 Con relación a este último punto, hay que señalar que el gobierno de México interpuso una declaración interpretativa al artículo 9o., párrafo 5, del CCPR, que señala textualmente: "De acuerdo con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y sus leyes reglamentarias, todo individuo goza de las garantías que en materia penal se consagran, y en consecuencia, ninguna persona podrá ser ilegalmente detenida o presa. Sin embargo, si por falsedad en la denuncia o querella, cualquier individuo sufre un menoscabo en este derecho esencial, tiene entre otras cosas, según lo disponen las propias leyes, la facultad de obtener una reparación efectiva y justa". Esta declaración parece estar dirigida a evitar que las autoridades mexicanas cumplan con la reparación que señala el artículo mencionado, pero el carácter tan confuso y los términos empleados en la declaración interpretativa presentada, dejan abierta la posibilidad para que se haga exigi-ble la misma a nivel interno y, en su defecto, a través de los mecanismos internacionales.
65 Al respecto, puede consultarse Martínez Báez, Antonio, "Correlaciones entre la Constitución y los Pactos de Naciones Unidas", en el volumen recopilativo de sus Obras político-constitucionales, México, UNAM, t. I, 1994.
66 Artículo 22 de la CAT; artículo 14 de la CERD; en especial artículos 1o., 3o., 4o., 5o., 6o., 9o. y 10 del CCPR-OP; y artículos 1o. a 13, 16 y 17 del CEDAW-OP.
67 Véase Reglamento del Comité de Derechos Humanos, artículos 78 a 98, Reglamento del Comité para la Eliminación de la Discriminación Racial, artículos 80 a 97; Reglamento del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer, artículos 56-75; Reglamento del Comité contra la Tortura, artículos 96-112.
68 En el caso de la CERD son seis meses después de la decisión que recaiga al último de los recursos de jurisdicción interna, o la decisión del órgano nacional establecido de conformidad con el párrafo 2 del artículo 14 de la propia Convención.
69 En el caso de la CEDAW se admite en casos justificados, la presentación de peticiones en nombre de una presunta víctima.
70 En el caso de la CAT, se señala que la regla del previo agotamiento de recursos no aplica si no es probable que mejore realmente la situación de la persona víctima de la violación a la Convención. El CEDAW-OP, señala como excepción que el recurso no proporcione un remedio efectivo.
71 Los datos que se presentan en este apartado fueron obtenidos de la información hecha pública por el Alto Comisionado para los Derechos Humanos de la Organización de las Naciones Unidas, en el sitio de internet www.unhchr.org

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