PROPUESTA DE REFORMA A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL PARA EL FORTALECIMIENTO DE LOS TRIBUNALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO LOCALES

Manuel Gerardo BASILIO DE LA VEGA

SUMARIO: I. Presentación. II. Antecedentes. III. Consecuencias de la reforma de marzo de 1987. IV. Situación actual de los Tribunales de lo Contencioso Administrativo de las entidades federativas. V. Justificación de la propuesta. VI. Propuesta.

I. PRESENTACIÓN

El presente documento tiene como finalidad proponer reformas a la Constitución federal de la República, con el propósito de dotar a los tribunales de lo contencioso administrativo de las entidades federativas de autonomía financiera e institucional, así como de independencia funcional a los juzgadores que los integran, para asegurar las garantías jurisdiccionales necesarias en aras de cumplir con el desideratum que impone el artículo 17 de la norma suprema a favor de los gobernados.

Para lo anterior, las garantías jurisdiccionales que la carta magna otorga en su artículo 116, fracción III, a los juzgadores de los poderes judiciales, deben extenderse a los juzgadores integrantes de los tribunales de lo contencioso administrativo locales.

II. ANTECEDENTES

La reforma judicial en México no es un momento sino un proceso en marcha.1 Una de las etapas de este proceso se inicia en 1987 con las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, encaminadas al establecimiento de un Tribunal Constitucional.2 Coincidentemente, en ese mismo año tiene lugar una reforma capital para la impartición de justicia a nivel local.3

Este movimiento renovador partió de una visión integral del sistema de jurisdicción nacional, teniendo como uno de su fines el armonizar el desarrollo y evolución de los sistemas de administración de justicia locales, con el federal que es el más evolucionado, iniciando con el establecimiento de garantías mínimas para la independencia de los poderes judiciales y la autonomía de los juzgadores,4 en atención de la premisa fundamental de que el ordenamiento jurídico nacional es un sistema en el cual el eje central lo constituye el bienestar del individuo inserto en su vida social; y la organización de todas las instituciones estatales, incluidos los tribunales, debe contribuir al logro de este propósito.5

Así, el artículo 17 constitucional establece los cimientos para garantizar la homogeneidad de localidad de la justicia en México. Este numeral consagra el derecho fundamental de acceso a la jurisdicción, al señalar las cualidades que todos los tribunales del país deben ostentar, a fin de que sean objetivamente aptos para cumplir con tan alto cometido, tales como: independencia de sus órganos, prontitud en sus procesos y resoluciones, que se agoten las cuestiones planteadas, imparcialidad para que se asegure el imperio del derecho, y gratuidad para reafirmar nuestra vocación democrática.6

La teleología del ejercicio reformador emprendido en 1987 tuvo como ejes torales, en su justificación, asegurar que los poderes judiciales de los estados impartan justicia de calidad similar,7 así como garantizar su independencia respecto de los poderes ejecutivos locales.8 Consecuentemente, en la reforma de la fracción IV del artículo 116 de la Constitución federal, se dotó a los poderes judiciales de las entidades federativas que componen el Estado federal mexicano, de las bases para su fortalecimiento tales como:

A) La carrera judicial. Debiéndose fijar las condiciones para el ingreso, formación y permanencia de los funcionarios judiciales.

B) Los requisitos necesarios para ocupar el cargo de magistrado, así como las características que éstos deben tener, tales como eficiencia, probidad y honorabilidad.

C) El derecho a recibir una remuneración adecuada, que no podrá disminuirse durante su encargo, y

D) La estabilidad o seguridad en el ejercicio del cargo, lo que implica la fijación de su duración y la posibilidad de que sean ratificados al término del periodo para el que fueron designados, a fin de que alcancen la inamovilidad.9

Por lo que corresponde a la garantía de estabilidad en el cargo recientemente se ha incorporado, mediante tesis jurisprudencial del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN), la obligación del legislador ordinario de prever, para los casos en que el nombramiento de los juzgadores sea por tiempo determinado un haber de retiro.10 Ello da muestra de la constante búsqueda de las garantías óptimas para el juzgador, a fin de que pueda mantenerse alejado de cualquier presión externa y atender el reclamo social de un sistema de justicia íntegro.

Otro de los aspectos torales de la reforma de marzo de 1987, es el establecimiento constitucional de las bases y fundamentos para instituir los tribunales de lo contencioso administrativo de las entidades federativas, al establecerse en la fracción IV (actualmente V) del artículo 116, que

...V. las constituciones y leyes de los Estados podrán instituir tribunales de lo contencioso administrativo dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones.

Con ello, el constituyente permanente esperaba detonar un sistema de impartición de justicia administrativa, a lo largo del territorio nacional.11

Mientras que para los poderes judiciales locales la reforma tuvo como propósito su consolidación como tribunales independientes; en lo que corresponde a los tribunales de lo contencioso administrativo, la intención del constituyente permanente fue desarrollarlos.

III. CONSECUENCIAS DE LA REFORMA DE MARZO DE 1987

Los principios establecidos en el artículo 116, fracción III, son de suma importancia porque constituyen garantías mínimas para la independencia de los tribunales. Gracias a estos mecanismos jurídicos y a su desarrollo por las legislaturas locales se logró acortar la brecha existente entre los tribunales de los poderes judiciales locales y el Poder Judicial federal.12

Respecto de los tribunales de lo contencioso administrativo, con la reforma de la fracción IV se propició su creación y desarrollo. Actualmente la gran mayoría de las entidades federativas y el Distrito Federal cuentan con un órgano jurisdiccional que imparte justicia en materia administrativa.13

IV. SITUACIÓN ACTUAL DE LOS TRIBUNALES DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS

La Constitución federal, a la vez que prevé su existencia, dota a los tribunales de lo contencioso administrativo de potestad jurisdiccional, al encomendarles la solución de controversias que se susciten entre la administración pública estatal y los particulares, dejando a las legislaturas de cada una de las entidades federativas, establecer las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones; sin embargo, omite establecer las garantías jurisdiccionales de que deberán estar investidos sus integrantes, para garantizar que la labor de impartir justicia en la materia sea acorde a lo establecido en el artículo 17 de la misma norma suprema. Sobre este aspecto, la SCJN ha señalado que la carta magna deja en manos del legislador local el diseño de la integración y organización de la jurisdicción contenciosa-administrativa local, y que ante ello las garantías jurisdiccionales de los juzgadores que integren los tribunales contencioso administrativo estatales, serán diseñadas por el legislador local.14

Asimismo, según los criterios sostenidos por la SCJN, los principios otorgados por el artículo 116, que sirven para la obtención de la independencia de los tribunales, resultan aplicables a los órganos jurisdiccionales pertenecientes a los poderes judiciales locales; incluyendo a los tribunales electorales de los estados.15 De lo anterior se deduce la existencia de un sistema de garantías jurisdiccionales y de autonomía institucional, establecido de manera taxativa para los poderes judiciales de los estados y también para los órganos jurisdiccionales que conozcan de la materia administrativa que sean parte de dichos poderes judiciales.

Por el contrario, según la propia SCJN, no resulta aplicable el régimen detallado y específico de protección a los juzgadores otorgado por el artículo 116, fracción III, cuando los tribunales contencioso administrativo no pertenecen al Poder Judicial. Esto argumenta el máximo tribunal, tomando como base el que dichos tribunales tienen un fundamento constitucional distinto, que es el artículo 116, fracción V, en el cual no se ha dispuesto por el poder reformador un régimen específico para los integrantes de dichos órganos, quedando al legislativo de cada uno de los estados la previsión de las garantías jurisdiccionales que les son propias a los órganos que gozan de tal potestad.16

Aunado a lo anterior, la Constitución federal actualmente se limita a establecer únicamente la autonomía de los tribunales de lo contencioso administrativo para dictar sus fallos, omitiendo establecer las bases para gozar de una autonomía total, que les permita actuar ajenos a presiones y propósitos que no sean los de impartir justicia en los términos previstos por el artículo 17 constitucional.

La ausencia de bases constitucionales que permitan concebir un sistema de justicia especializada en materia administrativa, que cumpla con los postulados de impartición de justicia que la misma norma suprema establece, ha dado lugar a la existencia de diferentes modelos orgánicos de estos tribunales. Así, actualmente encontramos la siguiente clasificación conforme a la adscripción o no a alguno de los poderes públicos de las entidades federativas, como sigue:

Adscritos al Poder Ejecutivo los tribunales de: Estado de México, Guanajuato, Guerrero, Nuevo León, Oaxaca, Tamaulipas y Yucatán.

Adscritos al Poder Judicial como tribunales de lo contencioso administrativo se encuentran en los estados de Aguascalientes, Coahuila, Hidalgo, Jalisco, Morelos, Veracruz y Zacatecas.

Como Salas del Poder Judicial en los estados de Baja California Sur, Campeche, Chiapas, Chihuahua, Quintana Roo y Tlaxcala.

Por último, como órganos constitucionales autónomos en los estados de Baja California, Colima, Distrito Federal, Durango, Michoacán, Nayarit, Querétaro, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora y Tabasco.17

En conclusión:

Respecto de los órganos jurisdiccionales que imparten justicia en materia administrativa, en lo tocante al aspecto institucional, la Constitución nacional no asegura la independencia en su funcionamiento, porque no garantiza su autonomía financiera. De hecho, es cuestionable si su mera existencia está garantizada, ya que únicamente se concreta a indicar que las Constituciones y las leyes de los estados "podrán" instituirlos y estarán dotados de plena autonomía para dictar sus fallos. Es diferente el tratamiento que da a los Tribunales Electorales en el propio artículo 116, fracción IV, al señalar que las Constituciones y leyes de los estados garantizarán que aquéllos gocen de autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.

No existe la estandarización de garantías judiciales para los tribunales administrativos.

No existe uniformidad en el modelo de los órganos jurisdiccionales que imparten justicia en materia administrativa en México.

Tampoco existe una calidad de justicia administrativa similar en todo el país.18

V. JUSTIFICACIÓN DE LA PROPUESTA

El desideratum que la Constitución nacional impone como derecho fundamental de acceso a la justicia, es que los gobernados reciban una tutela jurisdiccional que, además de satisfacer los requisitos del artículo 17 de la ley fundamental, sea de calidad similar en todas las materias y en todo el territorio nacional.

Asimismo, las obligaciones que el Estado mexicano ha contraído en el ámbito internacional, particularmente en lo que atañe a la materia de derechos humanos, impone la necesidad de que la justicia sea impartida por órganos autónomos, en los que se encuentre garantizada la independencia de sus juzgadores, en relación con cualquier presión externa que pueda tener ingerencia en el sentido de la resolución. Tal es el caso de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José),19 que en el punto 1 de su artículo 8o. establece:

    Artículo 8. Garantías Judiciales

    1. Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter (énfasis añadido).

En ese tenor, queda claro que la independencia del órgano jurisdiccional y sus integrantes no sólo se constituye en una garantía de los juzgadores, sino, más aún, se establece como un derecho fundamental de los gobernados. Al ser un derecho fundamental el recibir justicia de un órgano jurisdiccional independiente, respecto de los tribunales contencioso-administrativos este atributo debe de establecerse en la Constitución federal, a fin de que se constituya en un postulado que goce de la supremacía que le es propia a la ley fundamental.

Por ello se propone establecer la autonomía de los tribunales de lo contencioso administrativo, así como la independencia funcional e institucional de sus integrantes, pues éstos son atributos indispensables para ejercer la actividad jurisdiccional acorde con las exigencias que impone un Estado constitucional democrático, como el nuestro.

Para lograr este alto cometido en la materia administrativa, es preciso que el constituyente permanente profundice la reforma de 1987, garantizando la existencia y la autonomía de los tribunales de lo contencioso administrativo locales, mediante el establecimiento de las bases para su organización en forma detallada y específica.

Es decir, la reforma constitucional al régimen de los tribunales administrativos debe garantizar la independencia, como una cualidad indispensable para asegurar que los jueces resuelvan los asuntos que se someten a su consideración con imparcialidad, y construir la independencia que típicamente involucra dos áreas, el aspecto institucional y el aspecto funcional de los juzgadores.20

Por lo que corresponde a las figuras de independencia institucional y funcional que en el proyecto de reforma constitucional se propone, la doctrina dominante ha sido coincidente en señalar que la independencia institucional requiere de la ausencia de toda dependencia externa respecto de otros órganos del Estado en el ejercicio de la función jurisdiccional; y por lo que atañe a la independencia funcional, el respeto y la no intromisión de los particulares o de cualquier funcionario público en la toma de decisiones por parte de los únicos interpretes de la ley, como es el caso de jueces y magistrados cuando conocen de litigios y controversias.21

Con relación al aspecto funcional, relativo a las garantías jurisdiccionales de los juzgadores, debe reconocerse que al igual que los magistrados de los tribunales superiores de justicia, los magistrados de los tribunales de lo contencioso administrativo son titulares de órganos jurisdiccionales de naturaleza terminal, por eso la reforma debe extender a éstos los principios que prevé para garantizar la independencia y autonomía de aquéllos.

Es decir, para homogeneizar la calidad de la justicia impartida por los tribunales de lo contencioso administrativo entre sí y en relación con el resto de los tribunales, así como para atender puntualmente el derecho fundamental de acceso a la justicia, resulta necesario que las garantías jurisdiccionales que la Constitución nacional establece en el artículo 116, fracción III, para los poderes judiciales locales, se hagan extensivas a los juzgadores en materia administrativa.

Este sistema de garantías, detalladas a nivel constitucional, ha demostrado funcionar para los poderes judiciales locales, logrando estrechar la brecha existente entre éstos y la administración de justicia federal. La consolidación de la reforma judicial no requiere necesariamente de la unidad de jurisdicción, sino de la equivalencia de los mecanismos de protección a la funció n jurisdiccional. La especialización por materia no es razón para que existan garantías distintas para juzgadores que realizan la misma función y cuyas resoluciones deben tener la misma calidad.

La propia Suprema Corte de Justicia de la Nación ha recomendado la estandarización de las garantías judiciales para otros tribunales diversos a los poderes judiciales, como serían los tribunales administrativos. En el citado Libro Blanco de la Reforma Judicial, considera que uno de los aspectos fundamentales para determinar la conveniencia o no de la incorporación de los tribunales administrativos a los poderes judiciales, resulta ser el de las garantías jurisdiccionales, pues en caso de no gozar de garantías equiparables, existe una razón de peso para buscar la incorporación.22

Por lo que hace al aspecto institucional, la Constitución además de reconocer la autonomía plena para fallar, debe reconocer también la autonomía financiera. La organización de un tribunal también es un mecanismo de protección para el justiciable.23 El texto constitucional deberá indicar que los tribunales de lo contencioso administrativo de los estados son autónomos en su funcionamiento, de esta manera se garantizará la independencia financiera y de gobierno.

Siendo los tribunales de lo contencioso administrativo los encargados de juzgar los actos de las autoridades estatales y municipales, que son autoridades con gran poder a nivel entidad federativa, es imprescindible que la Constitución nacional les fortalezca dotándoles de las máximas garantías jurisdiccionales para que así se haga efectiva, para los justiciables, la garantía de acceso a la jurisdicción.

Por otra parte, en el proceso de reforma judicial, la Suprema Corte Justicia de la Nación está planteando la limitación del juicio de amparo directo,24 implicando la necesidad de fortalecer a los órganos jurisdiccionales locales. En este contexto, la reforma que se propone es, además de impostergable, coherente con la agenda para la reforma judicial integral elaborada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación que propugna, para fortalecer a los tribunales, por estandarizar las garantías jurisdiccionales y por garantizar la autonomía financiera o presupuestal de todos los órganos que impartan justicia.25

VI. PROPUESTA

Por todo lo anterior, se propone que se reforme el artículo 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para quedar como sigue:

    Artículo 116…

    I.…

    a) …

    b) …

    II. …

    ….

    ….

    III. …

    IV. …

    a) …

    b) …

    c) …

    d) …

    e) …

    f) …

    g) …

    h) …

    i) …

    V. Las Constituciones y leyes de los Estados instituirán Tribunales de lo Contencioso- Administrativo, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos, presupuestal y en su régimen interior, que tengan a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Estatal y los particulares, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, el procedimiento y los recursos contra sus resoluciones. Para garantizar la independencia institucional y funcional, sus juzgadores gozarán de las mismas garantías jurisdiccionales que establece la fracción III del presente artículo.

    VI. …

    VII. …

    TRANSITORIOS:

    PRIMERO: La presente reforma entrará vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

    SEGUNDO: Las legislaturas de los Estados contarán con seis meses para adecuar sus Constituciones y leyes a la presente reforma.

Notas:
1 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Libro Blanco de la Reforma Judicial. Una agenda para la justicia en México, México, 2006, p. 67.
2 Idem.
3 Ibidem, p. 72. Esta reforma aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación del 17 de marzo de 1987.
4 Ibidem, p. 73.
5 Cámara de Diputados, Los derechos del pueblo mexicano, México, Miguel Ángel Porrúa, 1994, t. III, p. 593.
6 Ibidem, p. 595.
7 Ibidem, p. 596.
8 Como expresó el constituyente, otra finalidad de la reforma fue superar todo vestigio de caciquismo estatal en torno a la administración de justicia y cerrar las puertas a las arbitrariedades a que conduce el hecho de que los jueces estén supeditados en ocasiones a gobernantes o sujetos a caprichos de ámbito local. Ibidem, p. 613.
9 Poder Judicial de la Federación, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. novena época, t. XXIII, febrero de 2006, p. 1530.
10 TESIS JURISPRUDENCIAL núm. 44/2007 (PLENO) ESTABILIDAD DE LOS MAGISTRADOS DE PODERES JUDICIALES LOCALES. PARÁMETROS PARA RESPETARLA, Y SU INDEPENDENCIA JUDICIAL EN LOS SISTEMAS DE NOMBRAMIENTO Y RATIFICACIÓN. Conforme al artículo 116, fracción III, antepenúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los estados gozan de autonomía para decidir sobre la integración y funcionamiento de sus poderes judiciales, lo que implica una amplia libertad de configuración de los sistemas de nombramiento y ratificación de los magistrados que los integran, siempre y cuando respeten la estabilidad en el cargo y aseguren la independencia judicial, lo que puede concretarse con los parámetros siguientes: a) Que se establezca un periodo razonable para el ejercicio del cargo, tomando en cuenta un solo periodo de ejercicio o uno de primer nombramiento y posterior ratificación, que garantice la estabilidad de los juzgadores en sus cargos, el cual puede ser variable atendiendo a la realidad de cada Estado; b) Que en caso de que el periodo no sea vitalicio, al final de éste pueda otorgarse un haber de retiro determinado por los propios Congresos locales; c) Que la valoración sobre la duración de los periodos sólo pueda ser inconstitucional cuando sea manifiestamente incompatible con el desarrollo de la actividad jurisdiccional o cuando se advierta que a través de la limitación de los periodos pretende subyugarse al Poder Judicial, y d) Que los magistrados no sean removidos sin causa justificada. Controversia constitucional 9/2004. Poder Judicial del Estado de Jalisco, 23 de octubre de 2006, Unanimidad de diez votos, (Ausente: Juan Díaz Romero). Ponente: Guillermo I. Ortiz Mayagoitia, Secretaria: Mara Gómez Pérez. LICENCIADO JOSÉ JAVIER AGUILAR DOMÍNGUEZ, SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CERTIFICA: De conformidad con lo dispuesto por el Tribunal Pleno en sus sesiones privadas de diecinueve de septiembre de dos mil cinco y quince de enero de dos mil siete, se aprobó hoy, con el número 44/2007, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a nueve de mayo de dos mil siete.
11 Cámara de Diputados, op. cit. , nota 5, p. 621.
12 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Libro Blanco de la Reforma Judicial, cit., nota 1, p. 73.
13 López Ríos, Pedro, El perfil del servidor público en la justicia administrativa, ponencia presentada al V Congreso Internacional de Justicia Administrativa, Querétaro, Querétaro, 21 de junio de 2007, p. 27.
14 Amparo en revisión 664/2003, Quejoso: Alberto Loaiza Martínez, pp. 137 y 138.
15 TRIBUNALES ELECTORALES SI ÉSTOS FORMAN PARTE DEL PODER JUDICIAL DEBE DETERMINARSE EN LA CONSTITUCION LOCAL LA POSIBILIDAD DE LA RATIFICACIÓN DE LOS MAGISTRADOS QUE LO INTEGRAN. Acción de Inconstitucionalidad 30/2001 y su acumulada 31/2001.
16 Amparo en revisión 664/2003, cit. , Quejoso: Alberto Loaiza Martínez, pp. 137 y 138.
17 López Ríos, Pedro, op. cit., nota 13, pp. 7-11.
18 Véanse al respecto las conclusiones de la Comisión de Estudios Legislativos de la Asociación Nacional de Magistrados de Tribunales de lo Contencioso Administrativo de los Estados Unidos Mexicanos publicadas en su Gaceta Informativa, México, 2007, pp. 89 y 90.
19 Aprobada por la Asamblea General de la Organización de los Estados Americanos el 22 de noviembre de 1969. Aprobada por el Senado el 18 de diciembre de 1980. Ratificada por México el 24 de marzo de 1981.
20 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Libro Blanco de la Reforma Judicial, cit., nota 1, p. 36.
21 Al respecto, véase Armienta Calderón, Gonzalo, Teoría general del proceso, México, Porrúa 2003, pp. 142 y 143.
22 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Libro Blanco de la Reforma Judicial, cit., nota 1, p. 245.
23 Kelsen considera que la organización en forma de tribunal de la autoridad que crea el derecho garantizando la independencia del órgano constituye una garantía de naturaleza preventiva que son aquellas que tienden advertir la realización de actos irregulares. Kelsen, Hans, La garantía jurisdiccional de la Constitución (La justicia constitucional), México, UNAM, 2001, pp. 34 y 35.
24 El amparo directo surge por la desconfianza a los tribunales locales derivada de la falta de independencia de los juzgadores locales por la intromisión de los órganos políticos. Al respecto véase el trabajo de González Oropeza, Manuel, "La jurisdicción del amparo y la independencia del juez local", en Gudiño Pelayo, José de Jesús, Ingeniería Judicial y Reforma del Estado, México, Porrúa, 2003, p. 19.
25 Suprema Corte de Justicia de la Nación, Libro Blanco de la Reforma Judicial, cit., nota 1, pp. 245 y 246.

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