DOI: doi.org/10.22201/iij.24484873e.2023.166.18904

¿Es Venezuela un Estado parte de la Convención Americana de Derechos Humanos? Reflexiones
al hilo del asunto Alfredo José Chirinos Salamanca y otros vs. Venezuela ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos

Is Venezuela a State Party to the American Convention on Human Rights? Reflections
on the Subject of Alfredo José Chirinos Salamanca and Others vs. Venezuela Before
the Inter-American Court of Human Rights

Harold Bertot Triana

https://orcid.org/0000-0003-0737-4710

Universidad Internacional de la Empresa (UNIE). España

Correo electrónico: hbertottriana@gmail.com

Recibido: 26 de junio de 2023

Aceptado: 19 de septiembre de 2023

Resumen: El artículo analiza la situación de Venezuela con respecto a la Convención Americana de Derechos Humanos en el marco del caso Alfredo José Chirinos Salamanca y otros vs. Venezuela ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH). A partir de la existencia de dos autoridades con reclamo de la representación internacional de Venezuela, y con distintas posiciones sobre el sistema interamericano de protección de derechos humanos, examina la competencia de la Corte para resolver si un Estado es parte de la Convención Americana y si puede resolver una disputa relativa a su jurisdicción que tiene como base la validez o no del depósito de ratificación de la Convención ante la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos.

Palabras claves: Venezuela, Estado parte, Convención Americana de Derechos Humanos, Corte Interamericana de Derechos Humanos.

Abstract: The article analyzes the situation of Venezuela with respect to the American Convention on Human Rights in the framework of the case Alfredo José Chirinos Salamanca and others vs. Venezuela before the Inter-American Court of Human Rights. Based on the existence of two authorities claiming the international representation of Venezuela, and with different positions on the inter-american system for the protection of human rights, the article examines the jurisdiction of the Court to decide whether a State is party to the American Convention and if it can resolve a dispute related to its jurisdiction that is based on the validity or not of the deposit of ratification of the Convention before the General Secretariat of the Organization of American States.

Keywords: Venezuela, State party, American Convention on Human Rights, Inter-American Court of Human Rights.

Sumario: I. Introducción. II. Aspectos generales sobre la jurisdicción de la Corte IDH para resolver si un Estado es parte o no de la CADH, y si existe reconocimiento de su jurisdicción contenciosa. III. Las funciones del depositario de la CADH y el alcance o los efectos jurídicos del depósito en la Secretaría General de la OEA. IV. Los factores a tomar en cuenta por la Corte IDH en estas situaciones y su aplicación al Caso Alfredo José Chirinos Salamanca y otros vs. Venezuela. V. La desaparición de la “presidencia encargada” de Juan Guaidó y sus consecuencias en la representación del Estado ante la Corte IDH. VI. Conclusiones. VII. Bibliografía.

I. Introducción

Venezuela reconoció el 9 de agosto de 1977 la competencia de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y el 24 de junio de 1981 hizo lo mismo con respecto a la Corte Interamericana de Derechos Humanos, de conformidad con los artículos 45 y 62 del texto convencional. El gobierno del presidente Hugo Chávez denunció la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH) con fecha 10 de septiembre de 2012, la cual surtió efectos jurídicos el 13 de septiembre de 2013. En igual sentido, el gobierno del presidente Nicolás Maduro denunció la Carta de la Organización de los Estados Americanos (OEA) con fecha 27 de abril de 2017.

La designación de Juan Guaidó como “Presidente Encargado de la República Bolivariana de Venezuela” a principios de 2019, fue seguida de una nota de 8 de febrero de 2019, recibida el 7 de marzo por el Secretario General de la Organización, en la que anunció “la decisión del Estado venezolano de dejar sin efecto tal supuesta denuncia de la Carta de la OEA, a los fines de que Venezuela pueda mantenerse como Estado parte de esa Organización”.1 El 31 de julio de 2019, del mismo modo, depositó el instrumento de ratificación de la CADH. En el mencionado despacho se “reconoce de manera incondicional como obligatoria de pleno derecho y si convencional especial la competencia y el poder jurisdiccional de la Corte Interamericana de Derechos Humanos para conocer todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de dicha Convención, como si nunca hubiera tenido lugar su pretendida denuncia presentada, ello, ab initio y con efectos retroactivos al 10 de septiembre de 2013, fecha en la cual habría entrado en vigor dicha denuncia”.2

En este escenario, el 9 de abril de 2019 el Consejo Permanente de la OEA aprobó, en sesión extraordinaria, una resolución que acordó “(a)aceptar el nombramiento del señor Gustavo Tarre como Representante Permanente, designado de la Asamblea Nacional, hasta que se celebren nuevas elecciones y el nombramiento de un gobierno democráticamente electo”.3 Posteriormente, en la Resolución sobre “La situación de Venezuela y la crisis de migrantes venezolanos”, aprobada por la Asamblea General en junio de 2019, se resolvió en el mismo sentido “(a)ceptar al Representante Permanente ante la Organización de los Estados Americanos designado por la Asamblea Nacional de Venezuela, hasta que se celebren nuevas elecciones presidenciales que conduzcan al nombramiento de un gobierno elegido democráticamente”.4

Como consecuencia de estos hechos, en el portal del Departamento de Derechos Internacional de la OEA, en el “Estado de Firmas y Ratificaciones” de la Carta de la OEA —la depositaria es la Secretaría General de esta organización, ya sea del instrumento original como de las ratificaciones—, aparece Venezuela como Estado parte, con fecha de ratificación 29 de diciembre de 1951, haciendo constar la decisión de dejar sin efecto la denuncia del año 2012.5 En este mismo portal, en el “Estado de Firmas y Ratificaciones” de la CADH —de la que también la Secretaria General de la OEA funge como depositaria del instrumento original y de las ratificaciones—, aparece Venezuela como Estado parte con fecha de “ratificación” 1 de julio de 2019 y de depósito 31 de julio del mismo año.6

Esta realidad contrasta con la información proporcionada por la Corte IDH en su página web,7 en sus informes anuales desde 2019,8 y en sus sentencias con respecto a Venezuela,9 en la que hace prevalecer la denuncia a la CADH presentada el 10 de septiembre de 2012 y con efectos a partir del 10 de septiembre de 2013. En el Caso Revilla Soto vs. Venezuela, al resolver una solicitud de medidas provisionales con fecha 8 de febrero de 2023, y en las que los representantes del Estado venezolano alegaron la incompetencia temporal de la Corte IDH para disponer medidas con respecto a hechos posteriores a que la denuncia de 2012 surtiera efectos, la Corte IDH evitó pronunciarse sobre esta cuestión:

En atención a lo decidido, no resulta necesario examinar argumentos de las partes y la Comisión sobre la competencia temporal de la Corte, como tampoco alegatos de otra naturaleza. Este Tribunal aclara que la decisión que adopta en este acto, como el trámite previo a la misma, en modo alguno constituyen o denotan un prejuzgamiento sobre su competencia temporal en el caso, ni sobre ningún otro aspecto sustantivo o procesal concerniente al mismo. (Caso Revilla Soto vs. Venezuela. Rechazo de la solicitud de medidas provisionales. Resolución de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2023, párrafo 27)

Sin haber decidido esta cuestión, la Corte IDH actúa en realidad como si los efectos de la denuncia a partir de 2013 no han sido revertidos por el depósito de julio de 2019, y en consecuencia Venezuela ya no es un Estado parte de la CADH. Esto también ha tenido réplica en la representación del Estado ante la Corte IDH: las notificaciones de la Corte IDH se realizan a las autoridades del gobierno de Nicolás Maduro, a quienes se acepta en la representación del Estado para los casos con hechos ocurridos previos a los efectos de la denuncia en 2013.10 Será en el Caso Alfredo José Chirinos Salamanca y otros vs. Venezuela, con respecto a hechos posteriores al 10 de septiembre de 2013, en los que la Corte IDH deberá decidir sobre su jurisdicción y pronunciarse sobre el alcance del depósito de ratificación del 1 de julio de 2019 a los efectos de su competencia ratione temporis

En razón de lo anterior, el presente artículo aborda los aspectos generales sobre la jurisdicción de la Corte IDH para resolver si un Estado es parte o no de la CADH, y si existe reconocimiento de su jurisdicción contenciosa. Para ello se analiza la posición de la Corte IDH como institución judicial autónoma, las funciones del depositario de la CADH y el alcance o los efectos jurídicos del depósito en la Secretaría General de la OEA, así como los factores a tomar en cuenta por la Corte IDH para resolver la disputa relativa a su jurisdicción cuando se cuestiona la autoridad con la capacidad para ratificar o adherirse a la CADH. Seguidamente el artículo realiza un examen de los presupuestos a aplicar en casos como Alfredo José Chirinos Salamanca y otros vs. Venezuela. En último lugar, se argumenta las consecuencias en la representación del Estado ante la Corte IDH de la desaparición de la “presidencia encargada” de Juan Guaidó a principios de 2023.

II. Aspectos generales sobre la jurisdicción de la Corte IDH para resolver si un Estado es parte o no de la CADH, y si existe reconocimiento de su jurisdicción contenciosa

La Corte IDH es una “institución judicial autónoma” con la facultad de aplicar e interpretar la CADH (artículo 62.3 y artículo 1o. del Estatuto). Como tribunal internacional, el ejercicio de la competencia contenciosa y consultiva, en los marcos de la CADH, lo realiza de acuerdo al derecho internacional público y, de modo específico, al régimen particular en el cual se inserta, como es el derecho internacional de los derechos humanos. Sobre el alcance de su jurisdicción, “(l)a Corte Interamericana, como todo órgano con competencias jurisdiccionales, tiene el poder inherente de determinar el alcance de su propia competencia (compétence de lacompétence/Kompetenz/Kompetenz).” (Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú. Competencia, 1999, párrafo 31).

En materia de jurisdicción la CADH establece que la Corte IDH ejerce su competencia sobre Estados partes que hayan ratificado o adherido la CADH a través del “depósito de un instrumento de ratificación o de adhesión en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos” (artículo 74.2), y “en el caso hayan reconocido o reconozcan dicha competencia, ora por declaración especial, como se indica en los incisos anteriores, ora por convención especial” (artículo 62.3). En este sentido, se establece que “(t)odo Estado parte puede, en el momento del depósito de su instrumento de ratificación o adhesión de esta Convención, o en cualquier momento posterior, declarar que reconoce como obligatoria de pleno derecho y sin convención especial, la competencia de la Corte sobre todos los casos relativos a la interpretación o aplicación de esta Convención” (artículo 62.1).

Para constatar la ratificación o adhesión no se establecen condiciones o requisitos específicos a cumplir por los Estados, más allá del acto de “depósito de un instrumento de ratificación o de adhesión en la Secretaría General de la Organización de los Estados Americanos”. Con respecto a la declaración de reconocimiento de jurisdicción, se estipula que se presentará al Secretario General de la Organización, el cual “transmitirá copias de la misma a los otros Estados miembros de la Organización y al Secretario de la Corte” (artículo 62.2). No se contemplan disposiciones en esta CADH, ni en el Estatuto o Reglamento de la Corte IDH, o en cualquier instrumento jurídico internacional aplicable, sobre elementos o requisitos para determinar la validez o no del acto de depósito de instrumentos con respecto a la CADH o sobre la declaración de reconocimiento de la jurisdicción contenciosa de la Corte IDH.

Una interpretación de los anteriores artículos, conforme a las reglas del artículo 31 de la Convención de Viena sobre Derecho de Tratados (CVDT), concluiría, prima facie, que bastaría para la Corte IDH constatar el “depósito de un instrumento de ratificación o de adhesión en la Secretaría General” para resolver su jurisdicción con respecto a un Estado. Sin embargo, cuando la disputa sobre su jurisdicción (como lo es si un Estado es parte o no de la CADH), descanse precisamente en aspectos controvertidos sobre el propio depósito de estos instrumentos, la Corte IDH no podría inhibirse de examinar este proceso. La ratificación o adhesión mediante depósito puede constituirse en un hecho controvertido justiciable a resolver por la Corte IDH, como institución judicial internacional autónoma, y puede tener trasfondo en una disputa sobre la autoridad estatal con la representación legítima para depositar un instrumento de ratificación o adhesión a la CADH y para aceptar la competencia de la Corte IDH.

El reconocimiento de una autoridad como el “gobierno” de un Estado (es decir de la autoridad con la titularidad en la representación internacional del Estado), es una institución que en el derecho internacional se práctica no sólo por los Estados, sino también por las organizaciones internacionales, aunque en este último caso se limite o se realice conforme a las competencias de la propia organización y de sus órganos.11 Esto quiere decir que el “reconocimiento” se constriñe en sus efectos a la propia organización como sujeto de Derecho internacional, y no a sus Estados miembros, aun cuando pueda ser indiciario de la actitud de los Estados miembros hacia la autoridad en cuestión en sus relaciones bilaterales.12

En este sentido, la posición de órganos políticos de la OEA (como el Consejo Permanente y la Asamblea General) en las resoluciones previamente señaladas con respecto a las autoridades de gobierno en disputa, fue una posición de la organización en términos de “reconocimiento”, aunque ésta solo se limitara al ámbito de la OEA. Fue en estos marcos entonces que se produjo “la decisión del Estado venezolano de dejar sin efecto tal supuesta denuncia de la Carta de la OEA” en febrero de 2019, y el depósito de un instrumento de ratificación de la CADH en julio de 2019 con la firma de Juan Guaidó como “presidente encargado de la República Bolivariana de Venezuela”.

Este reconocimiento, que derivó en los mencionados actos de incorporación a la OEA y al sistema interamericano, tienen evidentes efectos jurídicos para los órganos de la OEA. Sin embargo, este “reconocimiento” no tiene el mismo alcance en términos de vinculatoridad jurídica hacia la Corte IDH, que es un órgano judicial autónomo en los marcos del sistema interamericano y de la propia OEA. La CADH nació en el seno de la OEA, y el funcionamiento de la Corte IDH se realiza en el ámbito de esta propia organización, pero las decisiones políticas de la organización no constituyen actos obligatorios o vinculatorios para la Corte IDH en materias en los que el tribunal tenga que determinar aspectos concernientes a su jurisdicción o al alcance de su competencia. Los propios Estados miembros de la organización decidieron que se constituyera como una “institución judicial autónoma” dentro de un sistema regional de protección y de una organización internacional como la OEA.

Esto no quiere decir que el tribunal pueda desconocer la determinación por los órganos políticos de la OEA de la autoridad con la representación del Estado en la organización cuando examine a las autoridades con la capacidad para ratificar o adherirse a la CADH y para reconocer de la jurisdicción de la Corte IDH (es decir, cuando la controversia versa sobre la condición de Estado parte o no de la CADH, como se puntualizará más adelante). Son diversos los factores que sustentan la importancia de esta determinación, además de los aspectos ya señalados: elección de los jueces de la Corte IDH por los representantes de los Estados en la Asamblea General de la OEA (artículo 53.1); los Estados partes de la CADH deciden no sólo en la Asamblea General la sede del tribunal sino también el cambio de su sede (artículo 58.1); el Estatuto de la Corte IDH también se aprueba por la Asamblea (artículo 60); la Corte IDH somete a la Asamblea General para su consideración un informe anual en cada período ordinario de sesiones (artículo 65); la Asamblea también aprueba el presupuesto de la Corte IDH (artículo 72); entre otros.

III. Las funciones del depositario de la CADH y el alcance o los efectos jurídicos del depósito en la Secretaría General de la OEA

La determinación del alcance o los efectos jurídicos del depósito en la Secretaría General de la OEA de la adhesión a la CADH y de reconocimiento de la jurisdicción de la Corte IDH a partir de las funciones del depositario de la CADH, es crucial para avanzar hacia una solución a este tipo de situaciones. Vale apuntar de inicio que no se prevén disposiciones convencionales, estatutarias o reglamentarias específicas sobre las funciones del depositario de la CADH o sobre los efectos jurídicos para la Corte IDH de la aceptación por el depositario de un instrumento de ratificación o adhesión. De modo que estas funciones, y los efectos del depósito por un Estado, deben interpretarse a la luz de la CVDT. El artículo 77 de la CVDT, en efecto, establece como funciones del depositario, “(s)alvo que tratado disponga o los Estados contratantes convengan otra cosa al respecto”, las siguientes:

a) custodiar el texto original del tratado y los plenos poderes que se le hayan remitido: b) extender copias certificadas conformes del texto original y preparar todos los demás textos del tratado en otros idiomas que puedan requerirse en virtud del tratado y transmitirlos a las partes en el tratado y a los Estados facultados para llegar a serlo; c) recibir las firmas del tratado v recibir y custodiar los instrumentos, notificaciones y comunicaciones relativos a éste; d) examinar si una firma, un instrumento o una notificación o comunicación relativos al tratado están en debida forma y, de ser necesario, señalar el caso a la atención del Estado de que se trate; e) informar a las partes en el tratado y a los Estados facultados para llegar a serlo de los actos, notificaciones y comunicaciones relativos al tratado; f) informar a los Estados facultados para llegar a ser partes en el tratado de la fecha en que se ha recibido o depositado el número de firmas o de instrumentos de ratificación, aceptación aprobación o adhesión necesario para la entrada en rigor del tratado; g) registrar el tratado en la Secretaría de las Naciones Unidas; h) desempeñar las funciones especificadas en otras disposiciones de la presente Convención. (CVDT, 1969, artículo 77)

El carácter internacional de las funciones del depositario, su obligación de actuar con imparcialidad (artículo 76 de la CVDT) y “de buena fe”, y la naturaleza administrativa a las que se contrae el ejercicio de sus funciones, implica que no tiene “facultades de adjudicación y sus actos no tienen fuerza vinculante para los Estados”. (Villiger, M. E. 2009, p. 940)13 De ahí, por ejemplo, que el examen de las firmas, instrumentos, notificaciones y comunicaciones concernientes al tratado que recibe de los Estados (inciso e), se limita a aspectos formales (que “están en debida forma”). En casos de advertir dificultades en el examen de estos actos, no corresponde al depositario determinar su validez sino a los Estados partes. (Mark E. Villiger, 2009, pp. 942 y 943) En igual sentido, cuando en ejercicio del inciso f, informa a los Estados de que se ha recibido o depositado el número de firmas o de instrumentos de firmas o de instrumentos de ratificación, aceptación, aprobación o adhesión para la entrada en vigor del tratado, es una apreciación o conclusión preliminar sin influencia directa en su entrada en vigor. (Mark E. Villiger, 2009, pp. 943) Esta condición se refuerza con lo establecido en el apartado 2 del propio artículo 77:

De surgir alguna discrepancia entre un Estado y el depositario acerca del desempeño de las funciones de éste, el depositario señalará la cuestión a la atención de los Estados signatarios y de los Estados contratantes o, si corresponde, del órgano competente de la organización internacional interesada.

Desde este régimen general, cabe sostener entonces que, contrario a lo que se ha defendido:14 cuando la Secretaría General de la OEA, en ejercicio de sus funciones como depositario de la CADH, realiza un acto de depósito de un instrumento de ratificación a la CADH, no está con ello decidiendo con carácter definitivo la condición de Estado parte de la Convención ni determinando o reconociendo la legitimidad de una autoridad de un Estado como titular de la representación internacional en tal acto. La aceptación del depósito por la Secretaría General de la organización no comporta efectos vinculantes de la condición de un Estado como parte del convenio, ni de la titularidad en la representación internacional estatal para los Estados partes de la CADH ni para la Corte IDH. Esta ausencia de vinculación operaría tanto para cuando se acepta un depósito precedido de decisiones de los órganos políticos de la OEA con respecto a las autoridades que lo realizan, como para cuando se acepta el depósito de autoridades que no cuenta con el mismo aval de estos órganos.

En un curso normal de depósito de instrumentos, sin aspectos controversiales planteados por los Estados, la aceptación de este depósito se constituye en una presunción de adhesión de un Estado al CADH o del reconocimiento de la jurisdicción obligatoria de la Corte IDH cuando sea el caso. Este fue el sentido de lo expuesto por la Corte IDH en el Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú: “Los instrumentos de aceptación de la cláusula facultativa de la jurisdicción obligatoria (artículo 62.1 de la Convención) presuponen la admisión, por los Estados que la presentan, del derecho de la Corte a resolver cualquier controversia relativa a su jurisdicción”. (Caso del Tribunal Constitucional vs. Perú. Competencia, 1999, párrafo 33) Esta realidad también implica una presunción de legitimidad de la autoridad estatal en representación del Estado que realiza el acto de depósito, aun cuando no se esté pronunciando en términos políticos, y con carácter erga omnes, sobre la autoridad legítima para representar al Estado como “gobierno”, y se limite únicamente a garantizar el correcto funcionamiento de su competencia contenciosa.

Por otra parte, en casos de disputa sobre la propia condición de Estado parte, como consecuencia, por ejemplo, de controvertir la representación legítima del Estado para la adhesión a la CADH, es una presunción susceptible de ser impugnada por los Estados. Tales disputas entre los Estados y el depositario son elementos a tomar en cuenta por el tribunal cuando tenga que resolver una cuestión relativa a su jurisdicción que tenga como base esta propia controversia.15 Dicha conclusión se refuerza, insistimos, con la consideración del apartado 2 del artículo 77 de la CVDT, cuando establece que el depositario “señalará la cuestión a la atención de los Estados signatarios y de los Estados contratantes o, si corresponde, del órgano competente de la organización internacional interesada”.

Sobre la competencia de la Corte IDH de carácter funcional y limitada a garantizar el ejercicio de su propia jurisdicción, en estos casos la Corte IDH se limitaría únicamente en su propio procedimiento a garantizar el correcto ejercicio de su función jurisdiccional, sin que implique la asunción de facultades políticas. Estos marcos no se alterarían, ni tendría un alcance mayor que el señalado, aun cuando el trasfondo de la controversia descanse en la determinación de la autoridad con la titularidad en la representación internacional del Estado en los marcos del sistema interamericano. Es decir, con la solución de esta disputa la Corte IDH no estaría asumiendo “facultades políticas”, ajenas a la función judicial,16 como sería la determinación del “gobierno legítimo” de un Estado con carácter erga omnes.17 Es un examen que se constreñiría, a los efectos de su competencia, y sin más alcance que el de su propio proceso, para determinar si un Estado es parte de la CADH y si ha reconocido la jurisdicción contenciosa de la Corte IDH.

A partir de estos elementos expuestos, la posibilidad del examen del acto de depósito por el tribunal toma base en que: 1) el tribunal interamericano “tiene el poder inherente de determinar el alcance de su propia competencia”; 2) es mediante este acto de depósito que los Estados ratifican o se adhieren a la CADH, y a través del cual reconocen la jurisdicción contenciosa de la Corte IDH; 3) no implica un examen de cuestiones internas de los Estados, sino del ejercicio de las funciones de una institución de “carácter internacional” (depositario) cuando acepta un instrumento de ratificación, y 4) la competencia de la Corte IDH tendría un carácter funcional y limitado a garantizar el ejercicio de su propia jurisdicción, sin que asuma funciones políticas de “reconocimiento de autoridades como gobiernos de un Estado”.

IV. Los factores a tomar en cuenta por la Corte IDH en estas situaciones y su aplicación al Caso Alfredo José Chirinos Salamanca y otros vs. Venezuela

En situaciones de disputa sobre la condición de Estado parte, como consecuencia de controversias sobre la representación legítima del Estado para la ratificación de un Estado a la CADH, la Corte IDH debe tomar en cuenta varios factores. En la jurisprudencia internacional la determinación de la autoridad con la titularidad de la representación internacional del Estado se apoya en distintos criterios, de acuerdo a marcos competenciales determinados. Aunque el “reconocimiento” en derecho internacional se reserva a órganos políticos con capacidad para representar al Estado (en el orden interno de los Estados suele ser el órgano con las funciones ejecutivas), los tribunales nacionales e internacionales no han estado ajeno a resolver situaciones que conciernen a la representación internacional de un Estado a los fines del proceso en cuestión.18

En el caso de la Corte IDH, al actuar como un órgano judicial internacional de un sistema regional de protección de derechos, y en los marcos de una organización internacional, debe resolver cualquier controversia sobre su jurisdicción relacionada con la autoridad con la capacidad para ratificar o adherirse mediante depósito la CADH, en los marcos del sistema en el que se inserta. Para ello debe tomar en cuenta, sin que ello implique una vinculación u obligatoriedad jurídica para el tribunal, los siguientes factores relacionadas con la aceptación por el depositario de la CADH de los instrumentos de ratificación: las decisiones de los órganos políticos sobre la determinación del representante legítimo del Estado en la OEA; actuación de otros órganos del sistema interamericano, como la CIDH, con respecto a esta cuestión; la práctica seguida en el mismo sistema por otros depositarios hacia las mismas autoridades; entre otros elementos que puedan evidenciar la actitud del sistema o de la OEA con relación a estas autoridades.

Es ilustrativo de esta posición, el criterio asumido por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en el asunto Loizidou v. Turkey de 1995. Al analizar el standing del gobierno de Chipre en su demanda contra Turquía, ante el argumento del gobierno turco de la incapacidad de este gobierno para representar “the people of Cyprus” (al que calificaba como la “administración grecochipriota”), el Tribunal Europeo, en efecto, se constriñe a indicar, sobre la base de “the consistent practice of the Council of Europe and the decisions of the Commission in the inter-State cases of Cyprus vs. Turkey, that the applicant Government have been recognised by the international community as the Government of the Republic of Cyprus”. (Loizidou vs. Turkey, 1995, párrafo 40).

Para resolver este tipo de casos por la Corte IDH, como el que plantea Alfredo José Chirinos Salamanca y Otros vs. Venezuela, se debe partir que, aunque el proceso de depósito de instrumento de ratificación de la CADH por el “presidente encargado de Venezuela” de 1 de julio de 2019 se desarrolló en una difícil situación política, con dos autoridades en reclamo por el reconocimiento de la titularidad en la representación internacional del Estado, no se ha hecho público si durante este proceso de depósito se manifestaron diferencias al depositario por parte del propio Estado venezolano (en este caso por el gobierno de Nicolás de Maduro), o por otros Estados partes, sobre la legitimidad de la autoridad en cuestión para actuar como representante del Estado.19 No se conoce tampoco si en efecto hubo diferencias manifestadas al depositario y que este haya actuado de conformidad con el mencionado apartado 2 del artículo 77 de la CVDT (llamar la atención de los Estados partes o del “órgano competente de la organización internacional interesada”, que bien pudo haber sido el Consejo Permanente o la Asamblea General de la OEA).

A partir de los hechos que se conocen, no parece que se haya controvertido este acto de depósito del instrumento de ratificación de la CADH y del reconocimiento de la jurisdicción obligatoria de la Corte IDH. Tampoco se tiene conocimiento de que esta controversia se haya planteado al conocimiento de la Corte IDH en el presente caso Alfredo José Chirinos Salamanca y otros vs. Venezuela. Tal realidad, que no supone ninguna controversia relativa a su jurisdicción, bastaría para que la Corte IDH hiciera prevalecer “la presunción de admisión de Venezuela como Estado parte y de reconocimiento su competencia contenciosa” con el depósito de ratificación referido del día 1 de julio de 2019. Sin embargo, aun cuando estos elementos no se controviertan ante la Corte IDH, pueden ser tomados en cuenta en la verificación “de oficio” que realiza el tribunal sobre su competencia para conocer del caso sometido.

En cualquier caso, los factores a analizar por la Corte IDH permitiría concluir en la condición de Venezuela como Estado parte en la CADH, de conformidad con el depósito del 1 de julio de 2019: decisión de los órganos políticos de la OEA (Consejo Permanente y Asamblea General) de reconocer la representación ante ellos de las autoridades que también realizaron el depósito del instrumento de ratificación el 1 de julio de 2019; reconocimiento por la CIDH de la propia condición de Estado parte de Venezuela de la CADH y del reconocimiento de la jurisdicción contenciosa de la Corte IDH, como en el propio caso núm. 14.143 Alfredo José Chirinos Salamanca y otros vs. Venezuela; una práctica en el entorno de la OEA que acepta también a estas autoridades con la capacidad de depositar instrumentos de ratificación o adhesión, como sucedió con el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR), donde el Ministerio de Relaciones Exteriores del Brasil es el depositario del instrumento original, y la Secretaria General de la OEA es la depositaria de las ratificaciones;20 entre otros.

Estos elementos entonces son presupuestos determinantes para concluir que existía una “práctica consistente” en la OEA, y decisiones de la CIDH, que “apuntan a un reconocimiento de la autoridad estatal depositante como el titular de la representación internacional de Venezuela en el sistema interamericano y ante la OEA” al momento del depósito de la ratificación del 1 de julio de 2019. Este análisis debe extenderse, en los mismos términos, con respecto a la determinación de las autoridades con capacidad de representación ante la Corte IDH. La determinación del status de un Estado como Estado parte de la CADH, y de su reconocimiento de la jurisdicción contenciosa de la Corte IDH, implicaría también, en su caso, la identificación por el tribunal de la autoridad estatal que llevó a cabo estos actos como el ente con la capacidad para representar al Estado en el tribunal interamericano.

V. La desaparición de la “presidencia encargada” de Juan Guaidó y sus consecuencias en la representación del Estado ante la corte IDH

El ejercicio de las competencias de la Corte IDH como “institución judicial autónoma”, alcanza relevancia en aquellas situaciones en los que el tribunal no puede contar con evidencia de una práctica de los órganos políticos de la OEA, o de otros organismos del propio sistema regional, para el ejercicio de estas competencias. Tal realidad puede ocurrir cuando la autoridad estatal, reconocida hasta ese momento con la capacidad o legitimidad para representar al Estado en la OEA, desaparece según su normativa nacional, mientras subsisten autoridades estatales en ese Estado que no cuentan con el reconocimiento de dicha representación ante ella.

Éste es el caso actual de Venezuela, después del 4 de enero de 2023, a tenor de la “Ley de Reforma del Estatuto que rige la transición a la democracia para restablecer la vigencia de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela”, la cual decidió terminar las funciones de la presidencia encargada que ejercía Juan Guaidó, y que dejó sin efecto “todos los entes y funcionarios designados por la Presidencia Encargada”, con excepción de los nombrados para la administración y protección de activos, entre otros.21 De esta forma, no sólo la representación de Venezuela ante la OEA quedó sin efecto,22 sino que la autoridad nacional con las funciones de “presidente encargado”, cuya representación se reconoció ante la OEA, dejó de existir.

Aunque la condición de Estado parte en la CADH de Venezuela, según se acepte como válido el depósito de julio de 2019, no se afectaría con la extinción del “gobierno” de Juan Guaidó (principio de continuidad del Estado y de las obligaciones convencionales contraídas),23 esto tendría serias implicaciones en la determinación de la representación procesal de un Estado parte ante la Corte IDH. Si el tribunal en tal caso no actuara como una “institución judicial autónoma”, y se orientara únicamente por las decisiones de los órganos políticos en materia de representación ante la OEA, se encontraría ante una situación de “acefalía representativa” de un Estado parte de la CADH. Esto tendría varias repercusiones negativas: en el propio ejercicio de las competencias de la Corte IDH con respecto a principios que rigen el proceso internacional (contradictorio, equilibrio procesal entre las partes, etcétera); “privaría del ejercicio de derechos al Estado” por medio de la representación procesal;24 atentaría contra el derecho de las víctimas a la reparación por el Estado (artículo 63.1 de la CADH); propiciaría una inactividad del Estado ante la jurisdicción de la Corte IDH que “sería contraría al objeto y fin de la CADH y a su mecanismo de seguridad colectiva”;25 entre otras cuestiones.

En tal situación entonces de “acefalía representativa” —según se siga la posición de los órganos políticos de la OEA—, la Corte IDH “puede determinar la representación del Estado, para los casos que conozca en tales situaciones, con apelación al criterio de “control efectivo” de la autoridad sobre el territorio del Estado en cuestión.26 No se estaría determinando —insistimos— el “gobierno legítimo” de ese Estado en esta situación anómala: su examen se limitaría a resolver la representación procesal ante la Corte IDH de un Estado parte.27 Esto se haría extensivo para la representación de casos que conozca de hechos anteriores a que la denuncia de 2012 surtiera efecto en 2013, como para aquellos con posterioridad a esta fecha a tenor del depósito de julio de 2019.

Esta última situación, sin embargo, no deja de significar un obstáculo para la representación procesal del Estado en casos cuyos hechos sean posteriores a que la denuncia de 2012 surtiera efecto. Las autoridades que hoy ejercen como “gobierno” de Venezuela —y que a todas luces son las que controlan efectivamente el territorio— no reconocen los actos del “gobierno” que actuó en paralelo a éste, y por tanto, no reconocen el depósito del instrumento de ratificación en julio de 2019.28 Es una probabilidad alta entonces que en tales casos el Estado venezolano no cuente con representación procesal ante la Corte IDH.

VI. Conclusiones

En un curso normal de adhesión a la CADH con el depósito de un instrumento, no sometido a los Estados parte por diferencias suscitadas sobre la titularidad de la representación del Estado, debe prevalecer “la presunción de admisión como Estado parte y la legitimidad representativa de la autoridad estatal en cuestión”. Pero en este artículo se ha argumentado que, en casos en que exista alguna discrepancia o dudas sobre la legitimidad de la autoridad estatal para ratificar la CADH mediante el depósito, es una situación política que puede convertirse en una disputa relativa a la jurisdicción de la Corte IDH. Si el depósito de los correspondientes instrumentos de ratificación, no vinculantes para la Corte IDH, fundamenta un hecho controvertido para el ejercicio de la jurisdicción de la Corte IDH, como lo es la condición o no de un Estado parte en la CADH, la Corte IDH tiene competencia para decidir esta disputa si así fuera el caso.

Para llegar a esta conclusión, se partió de considerar que la “naturaleza de las propias funciones del depositario”, y la condición de “institución judicial autónoma dentro del sistema regional de protección de los derechos, y con respecto de la OEA”, son factores que impiden concluir en una obligatoriedad para la Corte IDH de la aceptación por el depositario de los instrumentos de ratificación o adhesión respectivos. Esto no desconoce, sin embargo, que la aceptación del depósito, siguiendo las decisiones de los órganos políticos, se constituya en un elemento o evidencia de enorme transcendencia (casi decisivo) en el examen de la Corte IDH sobre su jurisdicción en una controversia de este tipo.

Por estas razones, el tribunal interamericano debe resolver cualquier controversia relativa a su jurisdicción, cuando ésta descansa en una disputa por la autoridad con la capacidad para ratificar o adherirse mediante depósito la CADH, en el marco del sistema regional en el que se inserta. Esto comporta advertir la posición de otros órganos del sistema interamericano de protección de derechos humanos, y de la propia organización internacional en la cual desarrolla sus funciones, como factores a tomar en cuenta para arribar a una conclusión. A partir de esta realidad, casos como los que plantea Alfredo José Chirinos Salamanca y otros vs. Venezuela ante la complicada situación política venezolana, puede tener como conclusión por la Corte IDH la consideración de Venezuela como Estado parte de la CADH.

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