Presupuesto de Egresos: norma general que sí puede ser objeto de control constitucional

Publicado el 18 de enero de 2022

Francisco José Parra Lara
Doctor en Derechos Humanos por la Universidad de Guanajuato
tagedra@hotmail.com

El dinero es sinónimo de conflictos, y más todavía si se reclama no tenerlo en una cantidad suficiente o debida. Estas afirmaciones vienen desde los inicios de la humanidad y que en lo que en el presente escrito nos interesa se han visto reflejadas, con cada vez mayor amplitud, en los diversos procedimientos iniciados para reclamar la falta del suministro correcto y completo de los recursos públicos. He ahí las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad y, en menor medida, los juicios de amparo que se han enderezado para reclamarles a los poderes Ejecutivo y Legislativo la elaboración, presentación, aprobación y publicación, completa y correcta, de los presupuestos de egresos.

En relación con la forma de presentar una demanda (de controversia constitucional o de amparo indirecto), o bien un recurso abstracto de inconstitucionalidad (acción de inconstitucionalidad), todos estos mecanismos de control propios de la competencia del Poder Judicial de la Federación (en adelante, PJF), y en específico la controversia y la acción de mérito del ámbito exclusivo del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (en adelante, el Pleno de la SCJN), cabe partir de que la controversia constitucional, respecto tanto del objeto de su reclamo como del interés (en especial del tipo legítimo) de quien pretendiera accionarla, resulta procesalmente más sencilla de observar en comparación de lo que acontece con la acción de inconstitucionalidad y el amparo indirecto, esto —se precisa— del específico caso de la figura del Presupuesto de Egresos, pues para que el combate contra ésta pueda resultar procedente y eventualmente obtener una resolución favorable se necesitaría, “sí o sí”, de su aceptación como “norma (jurídica) general”, como sustento argumentativo mínimo, mientras que en el ideal se exigiría su equiparación plena con el concepto preciso de “ley”. Aclarándose que el caso del amparo indirecto se piensa en aquellos supuestos en donde se pretenda impugnar el Presupuesto de Egresos desde que éste entre en vigor al ser publicado mediante el diario oficial respectivo, y no así mediante el requisito previo en donde se esté ante un acto en que el mismo sea aplicado de forma individualizable. Por eso es que se habla de “interés legítimo” (en el primer caso, afín al amparo indirecto contra las omisiones legislativas o normativas relativas en competencias de ejercicio obligatorio) para diferenciarlo del “interés jurídico”.

Cabe ahora señalar que el Pleno de la SCJN, desde hace años, ha dado un giro de 180 grados respecto a su doctrina, troncalmente derivada de la acción de inconstitucionalidad de 4/98, a fin de considerar que el Presupuesto de Egresos “sí es una norma general”. Se trata de un cambio de criterio o razón que es de suma importancia, pues con el mismo se abre la vía tanto de la acción de inconstitucionalidad como del amparo indirecto para su reclamo. Asimismo, se destaca que tanto cuantitativa como cualitativamente es el Pleno quien ha hecho valer su competencia exclusiva en el tema, pues es por medio de tal tipo de control constitucional (la acción de inconstitucionalidad) en que se ha profundizado en la actual doctrina jurisprudencial, situación que da aún más solidez jurídica en relación con dicha equiparación del Presupuesto de Egresos como norma general por dos motivos: 1) por la jerarquía y supremacía derivada de los razonamientos provenientes de la mayoría calificada (diez votos, en la media) de los ministros del Pleno, quienes la han venido respaldando en sus resoluciones a partir del fallo emitido en la acción de inconstitucionalidad 12/2018, como directriz argumentativa genérica, y como específica la derivada de la diversa acción de inconstitucionalidad 31/2019; 2) al resultar que la equiparación de la “norma” señalada como “general”, para los efectos de la procedencia de tal tipo instrumento de control constitucional, es más precisa o exigente por lo que hace a su vinculación estrecha con las características de generalidad, abstracción o impersonalidad que en la tradición jurídica se le han atribuido a la ley, al menos desde el punto de vista formal (por ser creación exclusiva del Poder Legislativo). Sin abundar demás en el presente tópico, se puede aseverar que, con base en dichos apartados inmediatamente antes plasmados, no es dable que en la sede de un medio de control más laxo respecto del análisis de dicho acto reclamado, como lo es el juicio de amparo indirecto, que anteriormente se le denominaba “amparo contra leyes”, se desaplique la interpretación obligatoria del Pleno respecto de considerar al Presupuesto de Egresos (en general, y no así únicamente el federal aprobado por el Congreso de la Unión) como una “norma general”, no sólo en lo material, sino también en lo formal. Situación a la que terminaríamos por agregar, para así darle un vuelco más radical a lo originalmente sustentado por mayoría de votos en la acción de inconstitucionalidad 4/98, es una “ley”, ni más ni menos.

Ahora bien, ¿por qué se redacta el presente artículo? Razón: el cambio sustancial de los criterios primigenios de la acción de inconstitucionalidad 4/98, que fuera resuelta el 28 de mayo de 1998, todo indica, no ha sido lo suficiente y debidamente conocido por los operadores jurídicos, como al respecto lo evidencia que en la práctica del juicio de amparo se siguen invocando tanto aquéllos como su replicación a través de la Tesis I.8o.A.3 CS (10a.) del Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación (SJF) del 27 de octubre de 2017, para con ello decretar incluso el sobreseimiento en el juicio en flagrante contravención a lo que el propio Pleno dejó, previa y calificadamente, sin efectos jurídicos.

La explicación de tal “desacato” a las vigentes razones jurisprudenciales (actualmente consideradas “precedentes obligatorios”, de acuerdo con el texto en vigor de nuestra Constitución federal): las tesis de jurisprudencia derivadas de la acción de inconstitucionalidad 4/98 no tienen señalamiento alguno en el SJF ni en su Gaceta que indique que estén superadas, incluida la núm. P./J. 24/99, cuyo rubro es por demás proclive a llevar a su indebida aplicación: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE PARA RECLAMAR EL DECRETO DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DEL DISTRITO FEDERAL PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 1998, POR NO TENER EL CARÁCTER DE NORMA GENERAL”. Esta incidencia se robustece si se observa que no existe tesis publicada posteriormente en alguno de esos medios de difusión que permita saber que tales argumentos o precedentes, otrora obligatorios, fueron superados por el voto calificado emitido en la sede del mismo Pleno.

Síntesis de los argumentos más significativos de las acciones de inconstitucionalidad 12/2018 y subsecuentes. A fin de ejemplificar el cambio de criterios o razones derivadas de la acción de inconstitucionalidad 4/1998, se plasma lo siguiente:

Acción de inconstitucionalidad 12/2018. “El Presupuesto de Egresos y la Ley de Ingresos constituyen los instrumentos jurídicos más representativos para que el Estado transforme la estructura económica y social, genere paz, desarrollo y redistribuya el ingreso, y pesa sobre ellos la presunción de constitucionalidad, encontrándose subsumida la presunción de validez”.

Cabe precisar que tal párrafo como lo derivado del considerando cuarto (análisis de las causales de improcedencia) y de donde se afirma que no se observa alguna de aquéllas, es que se entiende que, para los efectos del medio de control de la acción de inconstitucionalidad, el Presupuesto de Egresos, en la especie del estado de Zacatecas, “sí es una norma general”. Votación: diez votos. Adendum: en su voto concurrente, el ministro Jorge Mario Pardo Rebolledo indicó que, para los efectos de tal declaratoria de inconstitucionalidad, debió incluirse en la misma la “reviviscencia del paquete económico del año anterior”.

Acción de inconstitucionalidad 31/2019. En ésta se desprende que el Pleno flexibiliza sus criterios estrictamente tanto formalistas como tradicionalistas que sólo consideraban como susceptible de tal medio de control a las leyes y a los tratados internacionales en estricto sentido, para así aceptar que normas generales diversas, como los decretos y los “reglamentos de ley” (sic), sí podrían ser también objeto de dicho control. En un sentido conexo, se afirmó que el decreto por medio del cual se expidió el Presupuesto de Egresos del Estado de Chihuahua para el Ejercicio Fiscal 2019 tiene la calidad de norma general, así como el diverso decreto por medio del cual dicho estado reestructuró y/o refinanció su deuda pública.

Sobre dicho Presupuesto de Egresos y su interrelación con el decreto del cual depende, el Pleno sostuvo:

…[la] enumeración que antecede es solamente un ejemplo de los distintos artículos que demuestran la naturaleza de norma general que se atribuye al Presupuesto de Egresos; por ende, contrariamente a lo que aducen las autoridades demandadas, la acción de inconstitucionalidad sí es procedente en contra de decretos de esa naturaleza, pues sin tener la denominación de una ley, se trata de un acto emitido por autoridad legislativa y sus disposiciones, por su alcance, tienen las características de generalidad, abstracción e impersonalidad, pues examinadas en forma integral, son lineamientos para el correcto y ordenado gasto público.

Este análisis, relativo a las causales de improcedencia, fue votado por la unanimidad de los once ministros.

Acción de inconstitucionalidad 116/2020. Ésta constituye un antecedente de cómo un órgano constitucional autónomo (Comisión de Derechos Humanos del Estado de Morelos) demandó y a la postre ganó dicho recurso en contra de una reducción presupuestal que le arrojó perjuicios. De manera enfática, en sus fojas 8-9 por el voto de diez ministros así se revalidó lo anteriormente plasmado:

También es necesario puntualizar que es criterio del Tribunal Pleno el consistente en que el presupuesto de egresos es una norma general, así lo sostuvo al conocer de la acción de inconstitucionalidad 12/2018, resuelta en sesión de cuatro de diciembre de dos mil dieciocho; y en la diversa 31/2019 fallada en sesión de uno de julio de dos mil diecinueve.

No menos trascedente es también este razonamiento del fallo:

Asimismo, es importante patentizar que el criterio que citan las autoridades demandadas en sus informes, en cuanto a la improcedencia de la acción de inconstitucionalidad contra omisiones legislativas, es decir, la tesis P. XXXI/2007, de rubro: “OMISIONES LEGISLATIVAS. ES IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD EN SU CONTRA.”, se encuentra superada, pues ahora rige el criterio que distingue entre omisión legislativa absoluta y omisión legislativa relativa y la posibilidad de su estudio en medios como el que ahora nos ocupa; criterio que prevalece y se encuentra en la jurisprudencia P./J. 11/2006, cuyo rubro es el siguiente: “OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS”.

El párrafo inmediato anterior se citó a manera de indicar, muy genéricamente, que la figura de la omisión (sea legislativa o normativa) no es excusa para desechar el análisis de un medio de control, como es el de la acción de inconstitucionalidad, y —agregamos— menos aún por lo que debiera ser respecto del amparo indirecto, pues en éste resulta más evidente que la corriente argumentativa, impulsada por el ministro presidente Arturo Zaldívar, sería proclive a considerar que los gobernados tienen el “interés legítimo” para acudir ante el juez de distrito competente a efecto de reclamar la indebida formulación y aprobación de los presupuestos de egresos, respecto de lo que “expresamente” conste en la Constitución federal y de los estados en relación con los poderes públicos como a los órganos constitucionales autónomos. Instituciones las últimas citadas, tales como el Poder Judicial, las fiscalías de justicia, las comisiones de derechos humanos, los institutos de transparencia, acceso a la información pública y de protección de datos personales, el Instituto Nacional Electoral, etcétera, cuya correcta existencia y funcionamiento repercuten directa e inseparablemente en la vigencia cabal de los derechos humanos en México (para abundar en el tema, véase Parra Lara, Francisco José, “Un amparo ciudadano para el presupuesto del Poder Judicial”, Hechos y Derechos, noviembre de 2019, disponible en: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/hechos-y-derechos/article/view/14087/15309).

Asimismo, cabe decir que en la controversia constitucional 42/2020 (Poder Judicial del Estado de Morelos vs. Poder Legislativo, gobernador y secretario de Gobierno de la misma localidad), donde aquél impugnó, esencialmente, la modificación y/o alteración con la consecuente aprobación y su posterior publicación de su Presupuesto de Egresos, el Pleno del alto tribunal refrendó que tal medio de control constitucional no puede tener efectos retroactivos, más que en materia penal. Extremo similar que ha sido de nuevo reiterado en el ámbito de la acción de inconstitucionalidad, tal cual lo señala expresamente el capítulo de “No retroactividad” (efectos de la sentencia), que se estableció en la página 31 de la acción de inconstitucionalidad 116/2020. Aquí lo medular:

Ello implica reconocer que la Ley y el Decreto impugnados en esta sentencia tuvieron plena validez desde el momento de su publicación y hasta el momento en que surta efectos la declaración de invalidez decretada en esta resolución. Por tanto, su expulsión del orden jurídico no afecta los actos jurídicos, autorizaciones, empréstitos, transferencias, operaciones, convenios, contratos y erogaciones, generados y en proceso de ejecución, ni tampoco a las autorizaciones y obligaciones fiscales que surgieron de esa la Ley y Presupuesto invalidados.

He ahí la gran valía del juicio de amparo indirecto, pues esta vía es la legalmente idónea para, más que darle efectos retroactivos a su fallo, ordenar la completa y total restitución de las cosas al estado en que se hallaban antes de la violación al efecto demanda por el actor. Extremo que si se aplicara al tema del Presupuesto de Egresos obligaría a que el tribunal de amparo ordenara que se complete el monto constitucionalmente exigible al respecto, no obstante que ya se hubiera extinguido el año fiscal para el cual aquél se hubiere decretado.

Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ignacio Trujillo Guerrero