Un amparo ciudadano para el presupuesto del Poder Judicial

Publicado el 5 de noviembre de 2019

Francisco José Parra Lara
Doctorando en Derechos Humanos por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos
emailtagedra@hotmail.com

Desde hace meses han circulado diversas notas periodísticas en donde se hace mención que, aludiendo a la política sexenal de la “austeridad”, se recortaría el presupuesto de egresos del próximo año (es decir, se dispondría de menos recursos materiales) para los poderes judiciales, tanto federal como de los estados.

No se menosprecian las carencias económicas del país ni el impacto que en esto debiera tener la rendición de cuentas y demás temas conexos. Pero, al mismo tiempo, no debiera dejarse de lado el analizar si tal reducción presupuestal es una mera facultad “soberana” de los poderes públicos (incluido el Judicial, como el federal que lo acepta expresamente), o bien si de por medio existe disposición constitucional o convencional que pudiera resultar vulnerada en perjuicio, lato sensu, del acceso efectivo a la tutela judicial.

En sintonía con lo anterior, en primer término se delimitará, esencialmente, si el presupuesto de egresos del Poder Judicial de la Federación (PJF) y de sus pares en los estados tienen asidero constitucional (y bajo qué conceptos) en el pacto federal y sus similares estatales.

1. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. En su artículo 100 se fija lo siguiente respecto del presupuesto federal en la materia: “La Suprema Corte de Justicia elaborará su propio presupuesto y el Consejo lo hará para el resto del Poder Judicial de la Federación, sin perjuicio de lo dispuesto en el párrafo séptimo del artículo 99 de esta Constitución. Los presupuestos así elaborados serán remitidos por el Presidente de la Suprema Corte para su inclusión en el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación. La administración de la Suprema Corte de Justicia corresponderá a su presidente”.

En esto, cabe decir que la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, la exclusivamente facultada para aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, previo examen, discusión y, en su caso, modificación del mismo, no está constreñida, en consecuencia, a aprobar, tal cual, el presupuesto que al efecto haya enviado alguna de las personas públicas federales, incluido el PJF (artículos 74 y 75 de la Constitución general de la república).

Por su parte, el arábigo 116 constitucional (referente al poder público de los estados), en su parte conducente señala que corresponde a las legislaturas de los estados aprobar el presupuesto de egresos respectivo; siendo que, al aludir a las propuestas que sobre el tema presenten los poderes estatales, así como los organismos con autonomía reconocida en las Constituciones locales, aquéllas “deberán observar el procedimiento que para la aprobación de los presupuestos de egresos de los Estados, establezcan las disposiciones constitucionales y legales aplicables”.

2. Como expresamente indica la Constitución federal (lo que, ciertamente, no deja de ser una “redundancia constitucional”), los presupuestos estatales de egresos deben acatar lo que se indique en las Constituciones locales y demás normativa aplicable. Extremo que hace imperante el observar, sintéticamente, lo que las Constituciones de los estados, incluida la de la Ciudad de México, preceptúan en relación al presupuesto de egresos de los poderes judiciales estatales:

a) Como garantía constitucional de no reducibilidad presupuestal en sus dos vertientes. Primera, como mandato expreso constitucional local que impide que los presupuestos de egresos del Poder Judicial sean inferiores al ejercido el año inmediato anterior. Segunda, cuando está concatenada a un porcentaje preestablecido del presupuesto de ingresos (ordinarios) del Estado para el año fiscal de que se trate.

Respecto de la no reducibilidad del presupuesto de egresos en comparación con el asignado el año fiscal inmediato anterior, la misma garantía se halla replicada en las Constituciones de Guerrero, Jalisco y Quintana Roo.

Ahora, las Constituciones locales que contemplan la doble vertiente de dicha garantía son las del Estado de México, Tamaulipas y Yucatán. Veracruz, por su parte, establece la convergencia de ambas vertientes a la vez que a la segunda la preceptúa como el “piso presupuestal mínimo”: “Artículo 60. …El presupuesto asignado al Poder Judicial podrá ser mayor pero no menor al dos por ciento del total del presupuesto general del Estado (el énfasis es propio), previsto para el ejercicio anual respectivo, y deberá ministrarse conforme al calendario autorizado en los términos que establezca la ley”.

b) Como garantía constitucional de no reducibilidad presupuestal (en sentido condicionado-comparativo). El punto diferencial con la garantía inmediata anterior radicaría en que en esta última se observa que la disposición constitucional condiciona la efectividad de la misma a una causa genérica justificada y fundada (lato sensu, la norma constitucional de Baja California) y a una causa específica, como su correlación con las ampliaciones presupuestales y/o el índice inflacionario, como la de Nayarit.

En el caso de la Constitución de Tabasco (artículo 63 bis), se observa la misma garantía ahora analizada, pero únicamente reconocida a su tribunal electoral, en lo particular y no en lo general para todo el Poder Judicial. Aludiendo al principio de igualdad en el trato, sino es que no se invoca la primacía del poder en conjunto por encima de ese tribunal en lo singular, debe hacerse extensiva dicha garantía a todo el Poder Judicial tabasqueño.

c) Como garantía constitucional de progresividad presupuestal. En esta, como lo resulta la inserta en el texto constitucional veracruzano, puede no exigir alguna condición previamente determinada; mientras que, como acontece con la de Jalisco, implícitamente se concatenaría el aumento presupuestado a un evento preciso, como el relativo a la “cifra oficial de inflación que publique el Banco de México” (artículo 57); mismo que podría ser ciertamente indeterminado, como lo que acontece con la normativa del Estado de México, cuando refiere que “…En ningún caso, el Presupuesto Anual de Egresos que se apruebe para el Poder Judicial del Estado podrá ser inferior al 2.0% de los ingresos ordinarios del estado, para el año fiscal de que se trate. De conformidad con las necesidades del servicio, dicho porcentaje se incrementará anualmente” (artículo 88).

d) Garantía de independencia judicial (en su vertiente económica). Como la norma que cohesiona las anteriores, misma sobre la cual la jurisprudencia y doctrinas domésticas y supranacionales han reafirmado su importancia, la Constitución de Baja California (artículo 65) expresamente la correlaciona con el presupuesto de egresos del Poder Judicial; mientras que las relativas a los estados de Nayarit (artículo 81) y Quintana Roo (artículo 109) la hacen respetar a través de su vinculación con la “garantía de autonomía presupuestal”. Mención aparte merece Tamaulipas, pues en su cardinal 107 constitucional señala que para garantizar la independencia económica de su Poder Judicial se requiere también garantizar su autonomía presupuestal, orgánica y funcional.

3. ¿Qué dice el corpus juris internacional sobre el tema? En la obra Garantías para la independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el Estado de derecho en las Américas, de consulta obligada, se establece que:

50. La Comisión considera que los Estados que no establecen en su marco normativo un porcentaje mínimo de presupuesto asignado los órganos de administración de justicia generan amplios riesgos a la independencia institucional precisamente por su sujeción a las decisiones que sobre el monto de su presupuesto puedan tomar discrecionalmente el poder ejecutivo, el poder legislativo u otros órganos del poder público y las consecuentes negociaciones que pueden verse obligados a realizar para lograr la asignación de un presupuesto adecuado. Lo anterior, además del efecto que pudiera también tener la inseguridad en el presupuesto de manera directa en las condiciones de servicio de las y los operadores de justicia (al respecto ver capítulo sobre condiciones de servicio, Infra párr. 128-145) (Aprobada por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y publicada gracias al apoyo financiero de Finlandia. OEA/Ser.L/V/II. Doc. 44. 5 diciembre 2013. Original: Español. Consultable en: https://www.oas.org/es/cidh/defensores/docs/pdf/Operadores-de-Justicia-2013.pdf).

En sentido conexo, la misma Comisión refiere:

51. Al igual que lo ha señalado el Relator Especial de Naciones Unidas, la CIDH considera que el presupuesto asignado al poder judicial debe adecuarse a sus necesidades estar asegurado y revisarse progresivamente para lo cual debe establecerse un porcentaje fijo del Producto Interno Bruto (PIB) en el marco normativo (nota omitida). Inclusive, en contextos de importantes restricciones económicas nacionales, la Comisión, en concordancia con lo señalado por la Relatoría de Naciones Unidas, considera que debe darse un alto grado de prioridad a la asignación de recursos para atender las necesidades de la judicatura y del sistema judicial.

4. Ya precisado el enfoque constitucional y de derechos humanos (este último desde la perspectiva continental cualificada), cabría decir, grosso modo, que el principio de legalidad constriñe a los tres poderes a actuar en conjunto para lograr la aprobación del Presupuesto de Egresos, en este caso el de índole judicial, siguiendo, como es debido, los lineamientos jurídicos respectivos. Como ejemplo analógico pero sustancial está lo estipulado en el ordinal 42 de la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, donde se indica que el Ejecutivo Federal, con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), es el responsable de preparar el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación y entregarlo a la Cámara de Diputados, para su evaluación y en su caso aprobación. Para efectuar tal proyecto, la SHCP solicitará a las dependencias del gobierno integrar su anteproyecto de egresos. En consonancia, las dependencias se deberán sujetar a los lineamientos específicos. Dentro de dichos “lineamientos” destacan, por su innegable supremacía, los mandamientos constitucionales, especialmente los expresos, a los que ya se han hecho alusión.

5. La defensa constitucional del Presupuesto de Egresos de los poderes judiciales. Como es sabido, el conflicto entre poderes como tales y en donde no esté de por medio uno de tinte “soberano” o de “esfera de competencias” entre Federación y estados (según las fracciones II y III del artículo 103 de la Constitución federal), se ha venido consolidando desde hace más de dos décadas en la sede de la controversia constitucional federal. Aquí cabría la convalidación, aparente, que es a través de tal controversia en que se debería atacar la reducción presupuestaria del Poder Judicial, por darle un nombre de ágil pronunciación.

Sin embargo, del análisis en conjunto de los criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN, tesis 182049 y 190021) con la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se colige que ni las controversias constitucionales ni las acciones de inconstitucionalidad pueden tener efectos retroactivos, salvo en materia penal. A esto debe unirse que dicha Ley, en sus artículos 14 y 64, expresamente veda la posibilidad de suspender los efectos del Presupuesto de Egresos, y en su caso de la ley de ingresos correlacionada a aquél, tanto en sede de la controversia como de tal acción, respectivamente.

Entonces, ante el inexorable paso del tiempo físico, la defensa que hicieran los propios poderes judiciales de su presupuesto corre el alto riesgo de atenerse a lo considerado en la jurisprudencia del Pleno de la SCJN (182049), cuyo rubro es enfático: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO SI CONCLUYÓ LA VIGENCIA ANUAL DE LA LEY DE INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN IMPUGNADOS Y, POR ENDE, CESARON SUS EFECTOS”.

6. La viabilidad del juicio de amparo indirecto. Reforzando lo dicho en el apartado inmediato anterior, se dice que la tesis 190021 (jurisprudencia del Pleno de la SCJN) resalta un tópico esencial del proceso de amparo: que los efectos del acto reclamado (en este caso la reducción presupuestal) deben ser, por regla general, destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, restituyendo las cosas al estado en que se encontraban antes de la violación alegada por el quejoso. Tal restitución, conceptualizada desde la óptica de la retroactividad, no está permitida en la sentencia que al efecto se emita en la controversia constitucional, señala la tesis.

Ahora bien, ¿es factible que un justiciable pueda ampararse contra la reducción presupuestaria de tal clase de poder? Para contestar esta premisa, se precisa lo siguiente:

I. El Presupuesto de Egresos, como la fuente directa e inmediata del agravio base, a su vez del o de los conceptos de violación que al efecto se redacten, es considerado por la doctrina de la SCJN como “un acto formalmente legislativo pero materialmente administrativo” (172564). Hecho que, ciertamente, no afecta al caso, pues en la aludida tesis 182049 se acepta expresamente la valía del presupuesto como “norma general”. Por tanto, el juicio de amparo, acorde con la legislación vigente en la materia, es perfectamente procedente para su exégesis.

II. Al tratarse de una norma general, se abre la posibilidad de analizar si en su discusión, aprobación, publicación y posterior vigencia existe alguna “omisión”, en este caso de índole “normativa” más que solo “legislativa”. En esto ilustra la tesis 2016424 (Primera Sala, SCJN, de título “OMISIONES LEGISLATIVAS. SU CONCEPTO PARA FINES DEL JUICIO DE AMPARO”) que refiere que “habrá una omisión legislativa propiamente dicha cuando exista un mandato constitucional que establezca de manera precisa el deber de legislar en un determinado sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente”. En este tenor, se tiene que los poderes legislativos locales (máxime por ser estos quienes, en última instancia, aprueban los presupuestos de egresos correspondientes) tendrían la obligación de acatar lo que al respecto se ha plasmado, expresamente, en líneas precedentes; extremo que no ocurriría con lo indicado en el texto constitucional federal y en el de las demás entidades. Determinación que se solidifica atenta la jurisprudencia del Pleno 175872, que sobre las omisiones legislativas señala esta parte en específico: “b) Relativas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente”.

Es así que se considera que cuando se le reduce, o bien no se le aumenta, el Presupuesto de Egresos al Poder Judicial se cometería en su perjuicio la que sería catalogada como una “omisión legislativa (normativa) relativa en competencia de ejercicio obligatorio”.

III. Interés legítimo. Como se ha venido construyendo últimamente en la doctrina del amparo federal mexicano, es a través del interés legítimo que para una determinada sociedad representa la falta total o parcial de la emisión (debida) de una norma general, que el juicio de amparo indirecto resulta la vía jurídica pertinente para lograr tal expedición. Al respecto, es ilustrativa la tesis 2012767 del índice del Décimo Octavo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, que en lo conducente dice:

En tal virtud, cuando se impugna la omisión legislativa o reglamentaria debe demostrarse que el deber de actuar de la autoridad en cierto sentido existe, esto es, que un mandato legal obliga a una autoridad a expedir una disposición de carácter general; y quien tenga interés legítimo puede acudir a reclamar el inactuar de la autoridad. En esa circunstancia, el juicio de amparo sí es procedente cuando se trate de una omisión legislativa o reglamentaria, porque en ese supuesto no se pretende satisfacer un interés particular, sino uno legítimo para el cumplimiento de un mandato legal ya existente.

En este tenor, la especial situación que serviría como elemento demostrativo de dicho interés radicaría en acreditar la vecindad o residencia del quejoso en la jurisdicción territorial del poder judicial cuyo presupuesto económico se combata. Esto porque el acceso a la jurisdicción, como la consecuente garantía al acceso efectivo de la justicia, les son debidos a todas las personas, incluso extranjeras, que se hallen en el territorio mexicano. Combate entendido desde el prisma del principio de legalidad, el cual exige el debido acatamiento de los mandatos, en este caso constitucionales.

IV. Así, al no requerir de ningún acto específico de aplicación, el presupuesto de egresos del poder judicial podría ser demandado a partir del día siguiente que es publicado en el periódico oficial, pues no hay que olvidar que la SCJN lo cataloga como una norma general, en la especie autoaplicativa.

V. Ahora bien, la interpretación tradicional y legal arrojaría que, al tratarse de una norma autoaplicativa, el Presupuesto de Egresos debe ser reclamado en amparo dentro de los treinta días siguientes a su publicación. La interpretación más reciente de la SCJN, consecuente con la esencia de la omisión antes explicada, concluiría que mientras tal inactuar persista, sigue abierta la posibilidad para demandarlo (tesis 20069690). El peligro, claro está, es que al transcurrir en demasía el tiempo para la promoción de amparo este no pueda surtir, al final, los plenos efectos restitutorios.

VI. La medida cautelar de la suspensión. Aunado lo anterior, y como punto toral de su diferencia con las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad, la suspensión del acto reclamado, en la sede del amparo indirecto, no tiene proscrita, de inicio, su factibilidad. Es cierto que dentro de lo que puede operar en contra de la procedencia de dicha medida cautelar se haya lo renuente que resulta ser la SCJN (más aún su Segunda Sala, tal cual lo evidencia en su tesis 2020389) respecto a concederla en asuntos donde esté de por medio el dinero público, haciendo uso de los argumentos del “perjuicio al interés social” y “la contravención de normas de orden público” que la misma ocasionaría.

No obstante, a favor de la misma está el texto del primer párrafo del cardinal 131 de la Ley de Amparo, que señala que cuando el quejoso alegue la afectación a un interés legítimo, para que proceda la suspensión contra el acto que actualiza aquel, necesitará acreditar dos elementos positivos: el daño presumiblemente inminente e irreparable, así como el “interés social” (sic) de que esto último no ocurra. Estos dos requisitos se entienden explicados en la imposibilidad de que se pueda impartir justicia pronta y expedita en el estado, o en su caso en el país entero, si no se dotan de los recursos materiales que expresamente indica la norma constitucional aplicable.

Consecuentemente al segundo párrafo de tal artículo, como en su caso por lo referido en los diversos 139 y 147 de la misma ley, los efectos de la suspensión sólo serían conservativos, y no así restitutorios, y oponibles erga omnes. Por tanto, atentos los alcances de la garantía constitucional y convencional de no regresividad que expresamente estuviera determinada en las disposiciones constitucionales relativas, debiera ordenarse a los congresos y autoridades hacendarias, en conjunto, le otorguen al poder judicial, mientras se resuelve (confirma) la procedencia del eventual aumento de su presupuesto de egresos, el equivalente al mismo que por tal concepto recibió el año fiscal inmediato anterior.

VII. Garantía suspensional. No debe exigirse la misma a fin de que surta efectos dicha medida de cautela, pues no solo no existe, tal cual, un claro o claros “terceros interesados” y, por el contrario, de no suspenderse los efectos relativos a no contar con el presupuesto necesario para el debido funcionamiento del poder judicial, se harían irrisorios los derechos fundamentales al mismo correlacionados; extremo que, al mismo, tiempo, actualiza el “interés social” antes citado (al respecto, consúltese: Parra Lara, Francisco José. “La suspensión del acto reclamado en el amparo federal mexicano”, Hechos y Derechos [S.l.], septiembre de 2019, disponible en: https://revistas.juridicas.unam.mx/index.php/hechos-y-derechos/article/view/13918/15178. Fecha de acceso: 25 de octubre de 2019).

VIII. Concesión del amparo. Ante la fuerza legal que se le otorga a los mandatos constitucionales expresos, mismos que, aún emitidos en la esfera de las entidades estatales, son de ineludible cumplimiento por parte de sus autoridades públicas no jurisdiccionales (en la especie, los poderes Legislativo y Ejecutivo) ante la proscripción de estas de desaplicarlos o inaplicarlos de forma alguna (idem), es que el amparo y protección de la justicia federal debiera darse por sentado atento el colofón de la tesis 2016423 de la Primera Sala de la SCJN, de rubro “OMISIONES LEGISLATIVAS. LOS TRIBUNALES DE AMPARO TIENEN FACULTADES PARA ORDENAR LA RESTITUCIÓN DE LOS DERECHOS DE LOS QUEJOSOS CUANDO ÉSTOS HAYAN SIDO VIOLADOS POR”, que indica:

Así, cuando exista un mandato constitucional expreso dirigido al Poder Legislativo en el que se le imponga claramente el deber de legislar o de hacerlo en algún sentido específico, los tribunales de amparo tienen la responsabilidad de velar por el cumplimiento de la Constitución. Particularmente, tienen el deber de proteger a las personas frente a las omisiones del legislador, garantizando que éstas no se traduzcan en vulneraciones de sus derechos fundamentales.

Conclusión: la excelencia en la impartición de justicia, consecuente con el pronto y expedito respeto a los derechos fundamentales que en la materia le asisten a los gobernados y que trasciende al principio mismo de división de poderes, hace imperioso el acatamiento de las prerrogativas presupuestales del poder judicial, tanto del ámbito federal como de los estados. En el caso de estos últimos, en especial los antes referidos en lo particular, tendrían claramente habilitada su defensa por la vía del amparo indirecto, en específico el promovido por las personas de derecho privado, tales como los ciudadanos con el interés legítimo para ello.


Formación electrónica: Yuri López Bustillos, BJV
Incorporación a la plataforma OJS, Revistas del IIJ: Ilayali G. Labrada Gutiérrez

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