LA LEY FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES Y LA COMUNICACIÓN SATELITAL

SUMARIO: I. Introducción. II. Disposiciones generales. III. De las concesiones. IV. De las concesiones para la comunicación satelital. V. Consentimiento previo vs. libertad irrestricta. VI. Reciprocidad satelital. VII. Sistemas de satélites nacionales. VIII. Periodos de transición. IX. Rescate y cambio de frecuencias. X. Revocación de las concesiones. XI. De la comunicación satelital. XII. De la requisa. XIII. Sanciones. XIV. Conclusiones.

I. INTRODUCCIÓN

El 8 de junio de 1995, entró en vigor la Ley Federal de Telecomunicaciones, un día después de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. La Ley, de ahora en adelante LFT, está compuesta de 74 artículos y 11 transitorios, divididos en IX capítulos. El texto legal adoptado viene a colmar una necesidad imperiosa, en materia de telecomunicaciones nacionales, y proporciona un marco normativo claro y, por lo general, adecuado y preciso. La Ley conjuga la claridad con la sencillez de sus disposiciones. Seguramente, la principal virtud de la LFT es la de reunir en un solo instrumento legislativo, disposiciones en materia de telecomunicaciones que, en el pasado, se encontraban dispersas en distintos ordenamientos legales, como la Ley de Vías Generales de Comunicación, la Ley General de Radio y Televisión, y la Ley General de Bienes Nacionales, entre otros. Otra de las características singulares por su importancia, es la apertura que se contempla en la materia, tanto respecto a la participación privada nacional como la extranjera. Esta última, en consonancia con los compromisos internacionales recientes asumidos por el Estado mexicano, sobre todo, a partir de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLC),1 el 1 de enero de 1994, que liberaliza las telecomunicaciones en el país.2

El propósito del presente ensayo, como lo sugiere el título, es examinar, únicamente, los aspectos pertinentes de la LFT por lo que toca a la comunicación vía satélite, dejando para otra oportunidad el tratamiento íntegro del texto legal aprobado por el Congreso de la Unión.

II. DISPOSICIONES GENERALES

En su artículo 1, el ordenamiento define el alcance de la materia a normar, cuando ha estipulado lo siguiente: "La presente Ley es de orden público y tiene por objeto regular el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, de las redes de telecomunicaciones y de la comunicación vía satélite". Hemos de deplorar que el artículo citado no uniforme su nomenclatura con los artículos 3o., XII y 4o., que no son tan genéricos y, a su vez, se refieren más adecuadamente a sistemas de comunicación vía satélite, y no únicamente a la comunicación vía satélite.

Rectoría del Estado

El artículo 2o., afirma el principio de la rectoría del Estado en materia de telecomunicaciones, por lo cual está llamado a proteger la seguridad y la soberanía de la nación. En seguida, el propio artículo dispone, en su segundo párrafo, una cláusula de la mayor importancia al señalar que, en todo momento, el Estado mexicano mantendrá el dominio sobre el espectro radioeléctrico y sobre las posiciones orbitales asignadas al país. Esto significa que es incuestionable, en toda circunstancia, la soberanía de la nación sobre la totalidad del espectro comunicacional del país. De acuerdo con la propia ley, y para efectos del precepto que analizamos, se entiende por espectro radioeléctrico: el espacio que permite la propagación, sin guía artificial, de ondas electromagnéticas, cuyas bandas de frecuencia se fijan convencionalmente por debajo de los 3 mil gigahertz.

A su vez, las posiciones orbitales geoestacionarias son las que se ubican en una órbita circular sobre el Ecuador, que permiten que un satélite gire a la misma velocidad de rotación de la Tierra, permitiendo que el satélite mantenga en forma permanente la misma latitud de longitud.

Ahora bien, el artículo 3o. se refiere a las definiciones de los diferentes términos utilizados en la LFC. Por lo anterior, cabe destacar, además de los anteriormente señalados, al concepto mismo de telecomunicaciones, y los referentes a la red de telecomunicaciones y al sistema de comunicación vía satélite. Es importante señalar estas precisiones que habrán de influenciar el derecho mexicano, relativo a las comunicaciones y, en general, al sistema jurídico del país. Desde luego, estas definiciones toman en cuenta los avances tecnológicos más recientes en la materia.

El artículo 4o. reconoce como vías generales de comunicación, y, por lo tanto, su carácter general y de utilidad pública, tanto al espectro radioeléctrico, a las redes de telecomunicaciones y a los sistemas de comunicación vía satélite. Como una consecuencia de lo anterior, se afirma que las vías generales de comunicación antes citadas, y los servicios derivados de ellas, son de jurisdicción federal (artículo 5o.). En consecuencia, se reserva a la Federación la regulación y el funcionamiento de estas vías de comunicación, desplazando a las legislaciones locales.

No obstante lo anterior, el concurso de las leyes locales respecto a ciertos aspectos particulares es reconocida, en la segunda parte del mismo artículo 5o., tratándose de las disposiciones estatales y municipales en materia de desarrollo urbano, y en cuestiones de protección ecológica.

En resumen, si bien en principio, las vías generales de comunicación, objeto de la presente Ley, son por su propia naturaleza de carácter federal; la instalación, operación y el mantenimiento de cableado subterráneo y aéreo, y equipo destinado al servicio de las redes públicas de telecomunicaciones se consideran de orden público, por lo que les serán aplicables las disposiciones estatales y municipales en materia urbanística y ecológica. Hay que hacer hincapié, igualmente, que en nuestro país también deberá ajustar su proceder en la materia, respetando las recomendaciones y disposiciones internacionales pertinentes en materia de desechos espaciales, por lo que respecta a los sistemas de satélites.

Como una consecuencia natural de lo dispuesto por el artículo 5o., la LFT dispone que corresponderá a los tribunales de la Federación conocer de las controversias que se susciten con motivo de la aplicación de esta ley, sin perjuicio de que las partes pueden acordar someterse a un procedimiento de arbitraje (artículo 6o.). La inclusión de una cláusula que permite la posibilidad de recurrir al arbitraje es una consecuencia de los compromisos internacionales en materia de telecomunicaciones que obligan al Estado mexicano, sobre todo, a partir de la subscripción y entrada en vigor del TLC.

El artículo 7o. menciona en su primera parte los objetivos que persigue la ley, entre los que destacan los siguientes:

1) Promover un desarrollo eficiente de las telecomunicaciones

2) Ejercer la rectoría del Estado en la materia, para garantizar la soberanía nacional

3) Fomentar una sana competencia entre los prestadores de los servicios

4) Promover una adecuada cobertura social

Respecto a esta primera parte, es de lamentar tan sólo la falta de un orden prioritario en la que se describen los objetivos de la ley, pues es obvio que el objetivo fundamental de la misma es el segundo de ellos, o sea la reafirmación de la rectoría del Estado, en materia de telecomunicaciones, con el propósito de garantizar la soberanía nacional. Es por ello, que dicho objetivo debió de figurar en primer término.

Dar una prioridad desmesurada al desarrollo eficiente de las telecomunicaciones, por encima de cualquier objetivo, incluso el de la rectoría del Estado para garantizar la soberanía nacional, significa consagrar un mero eficientismo, tan propio de las políticas neoliberales recientes y que han resultado tan caras, en términos socio-económicos, a tantos países, incluyendo al nuestro.

En la segunda parte del artículo 7o. se mencionan las atribuciones que le corresponden a la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT) en esta materia. De las mencionadas, cabe destacar a propósito de nuestro estudio, la VII referente a gestionar la obtención de posiciones orbitales geoestacionarias, así como las órbitas satelitales para satélites mexicanos, y coordinar su uso y operación con organismos y entidades internacionales, y con otros países.

También es muy relevante la participación de la SCT en la negociación de tratados y convenios internacionales en materia de telecomunicaciones (fracción VIII),3 en coordinación -claro está- con la Secretaría de Relaciones Exteriores y otras dependencias federales competentes, así como el de promover el fortalecimiento de los valores culturales y de la identidad nacional (fracción X). Es deplorable la escueta referencia a los valores culturales y la identidad nacional que, a nuestro juicio, merecían un tratamiento y consideración mayores por parte de la Ley.

En materia de derecho supletorio, el artículo 8 dispone que a falta de disposición expresa en la LFT, en sus reglamentos o en los tratados internacionales que vinculen al Estado mexicano, se aplicarán:

1) La Ley de Vías Generales de Comunicación

2) La Ley Federal de Procedimiento Administrativo

3) El Código de Comercio

4) El Código Civil para el Distrito Federal

5) El Código Federal de Procedimientos Civiles

6) La Ley General de Bienes Nacionales

7) La Ley Federal de Radio y Televisión

III. DE LAS CONCESIONES

Como una de las innovaciones en este campo, la ley establece un régimen de concesiones para ocupar posiciones orbitales geoestacionarias y órbitas satelitales asignadas al país, así como explotar sus respectivas bandas de frecuencia (artículo 11, III). Como se recordará, apenas mediante la reforma constitucional de diciembre de 1982 al artículo 28 de la Constitución, se establecía como una función exclusiva del Estado, la comunicación vía satélite.4 Ahora, con la última reforma constitucional al artículo citado se dispone, tan sólo 14 años después, que la comunicación vía satélite constituye una área prioritaria para el desarrollo nacional, por lo que el Estado, al ejercer su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación, de acuerdo con las leyes en la materia.

Aún cuando no es el momento de analizar puntualmente las razones de este proceder, no deja de sorprender cómo en un lapso tan corto de tiempo, el poder constituyente permanente pasó de considerar la comunicación vía satélite, de función exclusiva del Estado, a tan sólo una área prioritaria para el desarrollo nacional. Esta laxitud de criterios sólo puede ser explicado -antes, como ahora-, por la sumisión que aún subsiste del Poder Legislativo al Ejecutivo. Como un ejemplo de las maromas legislativas en este campo, hemos de referir que, anteriormente a la reforma constitucional de 1982, un decreto aparecido en el Diario Oficial de la Federación, de fecha 29 de octubre de 1981, autorizaba la instalación y operación de satélites y sus sistemas asociados a la SCT, por sí o por conducto de organismos que tuvieran como finalidad la explotación de dichas señales en territorio nacional. En su momento, esto se extendió como una concesión al consorcio privado de la televisión mexicana.5

Igualmente, se requerirá de una concesión para explotar los derechos de emisión y recepción de bandas de frecuencia, asociadas a sistemas satelitales extranjeros que cubran y puedan prestar servicios en territorio nacional (artículo 11, IV).

Por lo que respecta al régimen de concesiones, se establece una importante limitante (artículo 12) en cuanto que ellas sólo se otorgarán a personas físicas o morales de nacionalidad mexicana. Asimismo, la participación de la inversión extranjera queda reducida a un máximo de 49 por ciento, con excepción del sistema de telefonía, donde su participación podrá ser mayor, previo dictamen favorable de la Comisión Nacional de Inversiones Extranjeras.6 En esas condiciones, la concesión sobre las posiciones orbitales mexicanas, únicamente podrán ser detentadas por personas físicas o jurídicas nacionales y, en cualquier caso, la participación de inversionistas foráneos será minoritaria. Con estos tibios candados se quizo no abandonar definitivamente en manos extranjeras ésta, a todas luces, estratégica vía de telecomunicación.

Además, es necesario asegurar la transparencia en los procedimientos y las políticas de asignación de concesiones y permisos, cuando éstos se requieran para la operación de los medios de comunicación. Esto incluye, dice un autor, explicitar los criterios que utiliza la autoridad para asignarlos, determinar las modalidades de operación de éstos e incluso crear un organismo autónomo encargado de otorgarlas y supervisar el cumplimiento de las obligaciones contenidas en la concesión.7

IV. DE LAS CONCESIONES PARA LA COMUNICACIÓN SATELITAL

La sección IV se refiere a las concesiones para la comunicación vía satelital. Al respecto, el artículo 29 establece que para ocupar y explotar posiciones orbitales geoestacionarias y órbitas satelitales asignadas al país, con sus respectivas bandas de frecuencia y derechos de emisión y recepción de señales, se otorgarán mediante un procedimiento de licitación pública a que hace referencia la sección II del capítulo de esta Ley, para lo cual se establece que el gobierno federal podrá exigir una contraprestación económica. Es decir que, en este caso, las concesiones se otorgarán bajo la entrega de una condición económica.

No es sin embargo éste, el único camino para concesionar las posiciones orbitales que hubieran sido asignadas al Estado mexicano, por los organismos internacionales correspondientes. Pues en la parte final del artículo que analizamos, se prevé que respecto de depen-dencias y entidades de la administración pública federal, las posiciones se otorgarán mediante asignación directa. Esta diferenciación es justificada, toda vez que en el primer caso se trata de concesionar a entidades privadas que tendrán en el lucro por el servicio prestado, el principal motivo de su actividad, no así en el caso de las depen-dencias federales, quienes estarían movidas por la prestación de un servicio de interés público y general.

El artículo 30 prevé, igualmente, que se podrán otorgar concesiones sobre los derechos de emisión y de recepción de señales y de bandas de frecuencia asociadas a sistemas satelitales extranjeros, que cubran y puedan prestar servicios en el territorio nacional, siempre y cuando se tengan firmados tratados en la materia, con el país de origen de la señal, y dichos tratados contemplen la reciprocidad para los satélites mexicanos. Además, se precisa que dichas concesiones sólo podrán ser otorgadas a personas morales constituidas conforme a las leyes nacionales.

Es decir, que la LFT establece claramente tres condiciones para que se puedan concesionar derechos de emisión y recepción de señales y bandas de frecuencia: 1) que se haya suscrito previamente un acuerdo con el Estado emisor original de la señal; 2) que en dicho convenio se conceda un trato de reciprocidad para los satélites mexicanos, y 3) que se trate, en todo caso, de una persona jurídica establecida de conformidad con la legislación mexicana.

V. CONSENTIMIENTO PREVIO VS. LIBERTAD IRRESTRICTA

Es de hacer notar que al exigirse la suscripción, de manera anticipada, de un acuerdo con un Estado emisor de señales sobre el territorio nacional, nuestro país ha optado por el conocido principal del llamado "consentimiento previo" que fue consagrado por la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año de 1981, en la resolución 37/92, con la que se aprobaron los Principios que Han de Regir la Utilización, por los Estados, de Satélites Artificiales de la Tierra, para las Transmisiones Internacionales Directas de Televisión. Estos principios, incluyendo, claro está, el del consentimiento previo, no ha recibido una favorable acogida por las potencias espaciales, quienes han defendido un irrestricto derecho a la libertad de información, y se han opuesto a toda reglamentación internacional en la materia.8

Es por esta razón que los Estados industrializados, partidarios siempre de la libre circulación de la información, han rechazado adoptar los principios de la Asamblea General de las Naciones Unidas sobre la televisión directa, a los que les niegan algún valor legal.9

Muchos Estados hubieron de manifestar su preocupación, durante los debates en las Naciones Unidas, ante la posibilidad de que los sistemas de comunicación vía satélite escaparan a todas las normas del Estado nacional. En efecto, como sostuvo el jurista uruguayo Eduardo Jiménez de Aréchega,10 si todos los países han creído necesario regular la radiodifusión interna, con el fin de que no sea políticamente tendenciosa, culturalmente inaceptable o difamatoria, no se comprendería porqué las transmisiones de origen extranjero habrían de quedar exentas de control similar:

Lo que corresponde lograr [continúa diciendo el antiguo presidente de la Corte Internacional de Justicia] es un equilibrio entre la libertad del transmisor y la libertad del receptor. Pues ni siquiera los eventos deportivos son ajenos a estas consideraciones; baste pensar para ello, en los efectos que puede tener la eventual transmisión en la India de una corrida de toros.11

VI. RECIPROCIDAD SATELITAL

Por otro lado, y como ha sido señalado, la importancia de la reciprocidad internacional, en materia de satélites, es evidente, dado que se trata de un elemento esencial para que la industria satelital mexicana se desarrolle, lo mismo a nivel nacional como internacional, bajo condiciones equitativas de competencia.12

Si las autoridades correspondientes, es decir, en este caso la SCT celebra tratados en este campo con otros países, y permite a la vez que satélites extranjeros puedan prestar servicios en la República mexicana de forma inmediata y discriminada, siempre y cuando los satélites mexicanos puedan, desde un punto de vista legal, hacer lo propio en los territorios de otros países, las consecuencias para la industria satelital mexicana serían devastadores. Los autores citados,13 refieren el caso de los Estados Unidos, que cuenta con aproximadamente 100 satélites, mientras que México dispone únicamente de tres, ninguno de los cuales es de alta frecuencia. En estas condiciones, la competencia es imposible.

VII. SISTEMAS DE SATÉLITES NACIONALES

Al respecto, habría que puntualizar que nuestro país ha seguido una vía poco afortunada ante los retos de la era espacial. En materia satelital ha participado como usuario desde 1968, cuando se transmitieron globalmente los juegos olímpicos. Desde 1980 a 1985 fuimos usuarios de INTELSALT,14 en donde nos limitamos a rentar transpondedores (equipos de recepción y de retransmisión de señales) en satélites. La necesidad de recurrir a la telecomunicación mediante satélites para satisfacer los requerimientos nacionales se hace patente a partir de 1981, año en que la Red Nacional de Microondas, inaugurada en 1968, alcanza su capacidad de saturación.15 A partir de 1985, el gobierno mexicano adquirió dos satélites estadounidenses que denominó Sistema Morelos de Satélites,16 que han permitido alguna independencia y una considerable expansión de servicios.17

A los satélites Morelos siguieron los satélites Solidaridad I y II, el primero de los cuales fue lanzado en 1994, para sustituir al Morelos I, y este año será orbitado un segundo satélite.18 Los satélites nacionales se pueden utilizar en 23 países, incluyendo el sur de los Estados Unidos, México, Centro y Sudamérica. Con ellos se pueden ofrecer servicios de comunicación fija o móvil, digital de voz, datos e imágenes. Actualmente se utilizan tres de las cuatro posiciones en la órbita19 geoestacionaria.20 Además de estos satélites, México cuenta con una posición en los 138º que opera en banda KU, y cuatro posiciones entre los 60º y 70º que sólo podrán ser utilizadas para la transmisión de señales de televisión directa a los hogares.21

UNAMSAT-B

Aunque no se trata propiamente de un satélite de telecomunicaciones, no podemos dejar de mencionar los loables esfuerzos que ha venido realizado la Universidad Nacional Autónoma de México, que después de un intento fallido, logró finalmente poner en órbita terrestre un satélite, el UNAMSAT-B. El lanzamiento se efectuó desde el Cosmódromo de Plesetks, en Moscú, el 5 de septiembre de 1996. El satélite de la UNAM iba a bordo del cohete Cosmos Polyt. El UNAMSAT-B, fabricado totalmente por la Universidad Nacional, tiene entre otras tareas, la detección y medición de meteoritos que impactan la atmósfera terrestre; asimismo, el satélite se enlaza a algunas estaciones sismológicas, mareográficas y vulcanológicas del Instituto de Geofísica de la UNAM.22

VIII. PERIODOS DE TRANSICIÓN

Para lograr una reciprocidad efectiva y equitativa, los tratados internacionales que se suscriban deben de establecer periodos de transición que impliquen una apertura gradual que permita a los concesionarios nacionales poner en órbita y operar satélites equiparables, que puedan competir en igualdad de circunstancias con los satélites de los países con los cuales se celebren acuerdos.23

Si bien es cierto, como afirman acertadamente García-Cuéllar y Enríquez Muggemberg,24 que muchos podrían calificar esta noción de reciprocidad como proteccionista; en aras de la objetividad, habría que concluir que se trata de una posición realista y prudente a largo plazo, enfocada a crear las condiciones propicias para el desarrollo de una industria satelital mexicana.

Finalmente, el precepto que estudiamos dispone que podrán operar en territorio mexicano los satélites internacionales que se hayan establecido al amparo de los tratados internacionales multilaterales de los que el Estado mexicano sea parte.

IX. RESCATE Y CAMBIO DE FRECUENCIAS

También a este capítulo le es aplicable lo dispuesto por el artículo 23 de la Ley, por lo que toca a las hipótesis en las que procedería el rescate o el cambio de las frecuencias concesionadas. Dice dicho precepto que la SCT podrá retirar o cambiar una banda de frecuencias en los siguientes casos:

1) Cuando lo exija el interés público

2) Por razones de seguridad nacional

3) Para la introducción de nuevas tecnologías

4) Para solucionar problemas de interferencia perjudicial

5) Para dar cumplimiento a los tratados suscritos por el Estado mexicano

En estos casos, la SCT podrá otorgar directamente a los concesionarios, nuevas bandas de frecuencia mediante las cuales se puedan ofrecer los servicios originalmente prestados, es decir sin recurrir a procedimientos de licitación.

Por lo que respecta a la cesión de derechos, el artículo 36 señala que en ningún caso se podrá ceder, gravar, dar en prenda, hipotecar o enajenar la concesión o el permiso, los derechos en ellos conferidos y los bienes afectos a los mismos, a ningún gobierno o Estado extranjero. Esta prohibición debe entenderse como absoluta.

X. REVOCACIÓN DE LAS CONCESIONES

De acuerdo con la LFT, las concesiones y permisos terminan por cualquiera de las causas que enumera el artículo 37, y son las siguientes.

1) Vencimiento del plazo establecido en el título o, en su caso, en el permiso respectivo

2) Renuncia del concesionario o permisionario

3) Revocación

4) Rescate y

5) Liquidación o quiebra del concesionario o permisionario

A su vez, por lo que respecta a las concesiones, incluyendo las relativas a los sistemas de satélites, ellas podrán ser revocadas por alguna de las siguientes causas:

a) No ejercer los derechos conferidos en las concesiones o permisos durante un plazo mayor de 180 días naturales, contados a partir de la fecha de su otorgamiento, salvo autorización de la SCT, debido a causa justificada

b) Interrupciones a la operación de la vía general de comunicación o la prestación del servicio, total o parcialmente, sin causa justificada o sin autorización de la SCT

c) Ejecutar actos que impidan la actuación de otros concesionarios o permisionarios con derecho a ello

d) No cumplir con las obligaciones o condiciones establecidas en los títulos de concesión o en los permisos

e) Negarse a interconectar a otros concesionarios o permisionarios de los servicios de telecomunicaciones sin causa justificada

f) Cambio de nacionalidad

g) Ceder, gravar o transferir las concesiones o permisos, los derechos en ellos conferidos o los bienes afectados a los mismos en contravención a lo dispuesto en la Ley.

h) No cubrir al gobierno federal las contraprestaciones que se hubieren establecido

Por lo que respecta a la causal VI, ello es una consecuencia natural de la exigencia contemplada por el artículo 12 de la LFT, que se refiere a que las concesiones sólo se otorgarán a personas físicas o morales de nacionalidad mexicana. A su vez, respecto a la causal VIII, el artículo 29, antes citado, dispone que para entregar una concesión sobre posiciones orbitales atribuidas al país, el gobierno federal podrá requerir del concesionario una contraprestación económica, por lo que al no cumplirse esta condición, se puede proceder a la revocación.

El artículo 39, en su parte final, refiere que, en el caso de las hipótesis contempladas en las fracciones I, V, VI (cambio de nacionalidad) y VII, la revocación procederá de inmediato. Mientras tanto, en el supuesto de los numerales II, III, IV y VIII (no cubrir las contraprestaciones económicas acordadas), la revocación sólo será procedente cuando previamente se hubiera sancionado al concesionario, al menos en tres ocasiones por las causas previstas en dichas fracciones.

El artículo 40 afirma que al término de una concesión o de sus prórrogas, pasarán a poder de la nación las bandas de frecuencia y las posiciones orbitales geoestacionarias y satelitales que hubieran sido motivo de una concesión. Asimismo, el gobierno federal tendrá el derecho preferente para la adquisición de instalaciones, equipos y demás bienes, utilizados directamente en la explotación de bandas de frecuencia y de disposiciones orbitales, que hubieran sido objeto de una concesión.

Con el propósito de que exista reciprocidad en las condiciones de acceso de los concesionarios nacionales, interesados en ofrecer servicios en el exterior, y mayor competencia en larga distancia internacional, el artículo 46 dispone que la SCT promoverá acuerdos con autoridades extranjeras.

Sólo podrán instalar equipos de telecomunicaciones y medios de transmisión que crucen las fronteras del país, los concesionarios de redes públicas o las personas que expresamente sean autorizadas para ello, por la Secretaría de Comunicaciones, sin perjuicio de las demás disposiciones aplicables (artículo 47).

Además, la interconexión de redes públicas de telecomunicaciones con redes extranjeras, se llevará a cabo mediante convenios que negocien las partes interesadas.

El mismo artículo que analizamos, dispone que cuando fuere necesario celebrar convenios con algún gobierno extranjero para interconectar las redes concesionadas con redes extranjeras, los concesionarios deberán solicitar la intervención de la SCT.

XI. DE LA COMUNICACIÓN SATELITAL

La SCT asegurará, en coordinación con las dependencias involucradas, la disponibilidad de capacidad satelital suficiente y adecuada para redes de seguridad nacional y para prestar servicios de carácter social (artículo 55).

El artículo 56 es de la mayor trascendencia, en virtud de que dispone una obligación de características relevantes para el concesionario, al disponer que, salvo lo previsto en las respectivas concesiones, los titulares de una concesión de posiciones orbitales geoestacionarias y satelitales asignadas al país, tendrán la obligación de poner un satélite en órbita, a más tardar cinco años después de haber obtenido la concesión. De la redacción de este artículo se desprende que el plazo de cinco años no es irresoluble, toda vez que podrá ser ampliado en el contrato de concesión.

Los concesionarios que ocupen posiciones orbitales geoestacionarias asignadas originalmente al país, tendrán la obligación de establecer centros de control y operación de los satélites respectivos en territorio nacional. Asimismo, se dispone que dichos centros serán operados preferentemente por mexicanos. Es de lamentar que en aras de una mayor capacitación y entrenamiento tecnológicos para los recursos humanos nacionales, esta disposición debió de consagrar la obligación de que dichos centros serían operados mayoritariamente por personal técnico mexicano. Igualmente, queda la duda de si con respecto a la operación de satélites no geoestacionarios, también se aplicaría la regla anterior.

Los concesionarios de posiciones orbitales geoestacionarias y de posiciones de órbitas satelitales asignadas al país, tendrán la posibilidad de explotar servicios de comunicación vía satélite en otros países, de conformidad con la legislación que rija en ellos y de acuerdo con los tratados suscritos por el gobierno mexicano (artículo 58). Es decir, que para explotar los servicios extranjeros de comunicación satelital, los concesionarios mexicanos deberán tener en cuenta, tanto las reglamentaciones internas de los países en cuestión, así como atenerse a lo dispuesto en los acuerdos suscritos por el gobierno de México con gobiernos extranjeros.

Los concesionarios que distribuyan señales en el país, deberán respetar los derechos de propiedad intelectual de los programas cuya señal transmitan. Asimismo, los concesionarios de derechos de emisión y recepción de señales de satélites extranjeros, deberán asegurarse de que las señales que se distribuyan por medio de dichos satélites, respeten los ordenamientos legales de propiedad intelectual e industrial (artículo 59).

XII. DE LA REQUISA

Dispone el artículo 66 que procederá la requisa de los medios de comunicación objeto de esta ley, así como de los bienes necesarios para operarlos, en los casos:

1) De desastre natural

2) De guerra

3) De graves alteraciones al orden público

4) Cuando se prevea un peligro inminente para la seguridad nacional para la paz interior del país o para la economía nacional.

La requisa será efectuada por el gobierno federal, por conducto de la Secretaría de Comunicaciones y Transportes, quien podrá disponer de las vías requisadas y de sus bienes, tanto muebles como inmuebles, a su entera conveniencia. No deja de llamar la atención, la utilización de una fórmula tan vaga e imprecisa para referirse a la forma en que la SCT podría utilizar las vías y los bienes requisados -y disponer de todo ello como lo juzgue conveniente-, siendo uno de los propósitos fundamentales de la LFC, introducir una amplia seguridad jurídica en el manejo de este sector vital y de gran importancia para las comunicaciones del país. En todo caso, el artículo que analizamos debió de considerar que la disposición de las vías de telecomunicaciones y de los bienes requisados, debería de conformarse a la situación de emergencia que se viviera en esos momentos, y su utilización debería de avocarse precisamente, a tomar las decisiones necesarias para superar dicha excepcionalidad, pero de ninguna manera a otros fines distintos a los que la grave emergencia hiciera necesario.

En resumen, la discreción en el manejo de las vías y de los bienes requisados estará determinada, en todos los casos, por las exigencias inherentes para superar una situación de excepción nacional, pero de ningún modo significa reconocer una discrecionalidad absoluta, como parece sugerirlo el precepto que analizamos. Esto último, desde luego, atentaría contra el perjuicio constitucional de legalidad y el principio jurídico de proporcionalidad.

Como efecto de la requisa, el gobierno federal podrá, igualmente, utilizar el personal que estuviere al servicio de la vía requisada cuando lo considere necesario. Aquí, también debió de emplearse un concepto más preciso y menos subjetivo, como sería el caso de cuando las circunstancias lo hicieran necesario o pertinente. Decir que el gobierno podrá utilizar al personal de la vía requisada, "cuando lo considere necesario" le otorga al Ejecutivo una, a todas luces, desajustada facultad que podría ejercer a su antojo e incluso dar pábulo a acciones arbitrarias, sin que los concesionarios tuvieran mayores garantías.

El artículo 66 dispone que la requisa se mantendrá mientras subsistan las condiciones que la motivaron.

Finalmente, el precepto que analizamos afirma que salvo en el caso de guerra, el gobierno federal procederá en todos los demás, a indemnizar a los interesados, pagando los daños y perjuicios en su valor real. Si no hubiere acuerdo en el monto de la indemnización, los daños serán fijados por peritos nombrados por las partes y, por lo que toca a los perjuicios, éstos se determinarán con base al promedio del ingreso neto en el año anterior a la requisa.

XIII. SANCIONES

El capítulo IX de la Ley, artículos 71 a 74, se refiere a las sanciones a que se harán acreedores los que contravengan alguna de las disposiciones de la misma, por lo cual, el artículo 71 enumera las multas correspondientes. El artículo referido prevé tres diferentes tipos de multas, de acuerdo con otras tantas categorías de causales enlistadas. Así habrá sanciones de 10 mil a 100 mil salarios mínimos, de 4 mil a 40 mil salarios mínimos y de 2 mil a 20 mil salarios mínimos, según la gravedad de la falta.

En caso de reincidencia, la SCT podrá imponer una multa equivalente, de hasta el doble de las cuantías señaladas en la Ley.

Igualmente, el artículo 72 contempla una categoría de sanción agravada, cuando dispone que las personas que presten servicios de telecomunicaciones, sin contar con la concesión o el permiso correspondiente, y a que se refieren los artículos 11 (usar, aprovechar o explotar bandas de frecuencia; instalar, operar o explotar redes públicas de telecomunicaciones, ocupar posiciones orbitales, etcétera) y 31 (establecer, operar o explotar una comercializadora de servicios de telecomunicaciones, que no tenga carácter público, o bien instalar, operar o explotar estaciones terrenas transmisoras) de la propia LFT, o que por cualquier otro medio invadan u obstruyan las vías generales de comunicación respectivas, perderán en beneficio de la nación los bienes, instalaciones y equipos empleados en la comisión de tales infracciones.

El artículo 73 especifica que las sanciones comprendidas en el capítulo IX, se aplicarán sin perjuicio de la responsabilidad civil o penal que resulte, o de que cuando proceda, la SCT revoque la concesión o el permiso respectivo.

A su vez, el artículo 74 dispone que para declarar la revocación de las concesiones o permisos, así como la imposición de las sanciones y la interposición del recurso de revisión, se estará a lo previsto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

XIV. CONCLUSIONES

Si bien, como ya se apuntó en un principio, la LFT tiene el mérito de reunir en un solo texto, disposiciones que en el pasado se encontraban dispersas en diferentes ordenamientos legales, habrá que coincidir en que el texto legislativo incurre en omisiones, con respecto a otros medios de telecomunicaciones, como sería el caso de la transmisión computarizada de datos, el correo electrónico o la comunicación vía Internet.25

Ello es preocupante, sobre todo porque, como afirma un especialista,26 no se trata ya de discutir la intencionalidad o la efectividad de un conjunto de ordenamientos legales, que en el pasado regulaban diversos aspectos de los medios, como la Ley de Imprenta (1917), la Ley de Comunicaciones Eléctricas (1926), la Ley de Vías Generales de Comunicación (1939) o la Ley Federal de Radio y Televisión (1960) y su Reglamento (1972), entre otras. Se trata ahora de contemplar el proceso comunicativo como un todo en el que la red de interdependencias, la globalización, la transnacionalización y la multiplicidad de combinaciones e incidencias, sea contemplada por una legislación que, atendiendo a las especificaciones de cada una de las vertientes, contemple al todo, de manera que no aparezca inoperante, disfuncional, desigual e injusto el panorama de la comunicación nacional, enmarcada a su vez en un contexto internacional de la comunicación, que, por supuesto, también precisa ser regulado.27

Ya en un documento presentado en 1992, por un grupo de expertos mexicanos en comunicación y telecomunicaciones, se establecía que:

sobre la base de un alto desarrollo científico y tecnológico, las telecomunicaciones constituyen hoy en día uno de los sectores más dinámicos en la economía y el comercio que tienen gran impacto en el ámbito social y cultural con el consiguiente valor estratégico y político. Así, las telecomunicaciones han salido de un ámbito meramente técnico comunicacional, simbolizado por los servicios de base de la primera generación (telégrafos, teléfonos y telex), para formar parte de una fuerza de convergencia, junto a la computación, la radiodifusión (radio y televisión) y la información, y para crear un número creciente de nuevos servicios integrados de comunicación de valor añadido.28

Cuando se habla del valor estratégico y político de la convergencia tecnológica, y del número creciente de nuevos servicios integrados de comunicación de valor añadido que posibilitan, se tiene claro el por qué de la necesidad de una legislación integral de la comunicación, que contemple como capítulos de una sola ley, a cada una de las ramas (prensa, cine, radio, televisión, comunicación satelital, televisión por cable, comunicación por Internet, correo electrónico, etcétera), pero que a la vez conceda la importancia debida a las posibilidades que abre la convergencia tecnológica, sus impactos en la sociedad y en el derecho en la materia.

El caso de Internet es por sí mismo un ejemplo respecto del cambio que se está operando en los hábitos y comportamientos de las sociedades industrializadas. Algunos estudios recientes, por ejemplo, estiman que, en los Estados Unidos, en los próximos 10 años, el 20 por ciento de las compras se efectuarán vía Internet.29 Contrariamente a ello, es preocupante que México no figure entre los primeros 35 países en materia de telecomunicaciones e informática, por debajo de países como Irlanda, Grecia, Portugal, Argentina y Turquía.30

Desde luego, la LFC no ha recibido una acogida plena, sobre todo en los sectores más críticos de la sociedad mexicana, para quienes esta legislación sólo constituyó una especie de concesión, en beneficio de los grandes consorcios de la comunicación en México.31 Aún reconociendo las limitaciones en que incurre la ley, algunas de las cuales ya fueron apuntadas a lo largo del presente ensayo, realmente creemos que el esfuerzo del legislador por dotar al país de una normatividad operativa en este campo, fue alcanzada. En todo caso, la aplicación constante y cotidiana de la legislación dará la pauta sobre su viabilidad o no. Concedámosle, al menos, el beneficio de la duda.

Pero reconocer las posibilidades y ventajas de la utilización de sistemas de satélites nacionales, no es suficiente. Pues como ya ha sido señalado,32 necesitamos posibilidades efectivas, voluntad de aprovecharlas y una definida política de telecomunicaciones a largo plazo, que supere los crónicos vaivenes sexenales.

José Humberto CASTRO VILLALOBOS

Notas:
1 Véase al respecto, Holbein, James R. y Donnald J. Mush, The Practioner's Deskbook Series: NAFTA, Océano, 1994.
2 "The New Mexican Telecommunications Policyt", en varios, El Mercado de Valores, 6a. ed., México, noviembre-diciembre, 1995, pp. 27-28.
3 Dispone al efecto el artículo 11, XVI, del Reglamento Interior de la SCT, que corresponde a la Dirección General de Asuntos Jurídicos: "Intervenir en los aspectos jurídicos de los convenios, tratados y acuerdos internacionales", Ley de Vías Generales de Comunicación, 26a. ed., México, Porrúa, 1996, p. 556.
4 Diario Oficial de la Federación del 3 de febrero de 1983.
5 Fix Fierro y López Ayllón, "¿Sistema Morelos de Satélites, espejismo tecnológico?", Universidad de México, México, UNAM, vol. XL, núms. 411-412, abril-mayo, 1985, p. 7.
6 Después de tres años de arduas negociaciones, y a siete horas de vencer el plazo límite previsto, el acuerdo sobre la apertura total del sector de las telecomunicaciones (telefonía, transmisión de datos, fax, circuitos privados, etcétera) fue firmado el 15 de febrero de 1997, en Ginebra, por 68 países. Los signatarios representan el 93 por ciento de un mercado mundial valuado en 1996, en 670 mil millones de dólares, y que experimenta un crecimiento anual de un 10 por ciento. El acuerdo, concluido en el marco de la Organización Mundial de Comercio (OMC), pone progresivamente fin a los monopolios en las telecomunicaciones. Según estimaciones norteamericanas; solamente el 17 por ciento del mercado mundial de las telecomunicaciones se encontraba abierto a la libre concurrencia, antes de alcanzarse el acuerdo. Los Estados Unidos y la Gran Bretaña eran los únicos Estados en haber liberalizado totalmente su sector, a principios de los años 1980. Europa, mientras tanto, continúa con su programa de apertura que deberá ser total, el 1 de enero de 1998. El calendario conocerá, sin embargo, algunas modulaciones. En Asia y América Latina, por ejemplo, los plazos se cumplirán hasta el año 2000, y en otros casos habrá que esperar hasta el 2010. No obstante esto, no todo fue alcanzado en Ginebra. Algunas restricciones serán mantenidas, por varios países, en materias de inversiones extranjeras. Así, Japón y Canadá han rechazado abrir a la concurrencia más allá del 20 por ciento y 46.7 por ciento del capital de sus operadores, respectivamente. De esa forma, cuarenta y siete países deberán autorizar a los grupos extranjeros a participar de forma mayoritaria en las sociedades de telecomunicaciones, mientras que sólo 18 aceptaron un 100 por ciento de capital foráneo. Como consecuencia de la posición canadiense de permitir únicamente la participación del 46.7 por ciento de capital extranjero, los Estados Unidos decidieron excluir el sector de la teledifusión por satélite del acuerdo. Varios otros países anunciaron restricciones similares, como Brasil y la República Checa. Argentina, de plano, no firmó el convenio. Otros países, sin embargo, aceptaron concesiones de última hora, como México y Corea del Sur. "L'accord mondial sur les télécommunications met fin aux monopoles", Le Monde, 18 de febrero de 1997, p. 18.
7 López Ayllón, S., "El derecho a la información", Crónica Legislativa, año IV, nueva época, núm. 5, octubre-noviembre, 1995, p. 24.
8 Para un estudio de los principios internacionales en materia de difusión directa, se pueden consultar entre otros trabajos recientes a: Fisher, David I., Prior Consent to International Direct Satellite Broadcasting, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1990; Gorove, S., Development in Space Law Issus and Polcies, Dordrecht, Martinus Nijhoff Publishers, 1991 y Martin, Pierre-Marie, Droit des activités spatiales, París, Masson, 1992.
9 Para un análisis de los puntos de vista occidentales sobre este tema, se puede consultar a Martin, Pierre-Marie, "Le droit de L'Espace", Que sais-je?, París, Presses Universitaires de France, núm. 883, 1991, pp. 83-89.
10 Jiménez de Aréchega, E., El derecho internacional contemporáneo, Madrid, Tecnos, 1980, p. 313.
11 Jiménez de Aréchega, op. cit., pp. 313-314.
12 García-Cuéllar, S. y J. M. Enríquez Dahlhaus, "La importancia de la reciprocidad en materia de satélites", MEDCOM, núm. 52, mayo, 1996, p. 27.
13 Ibidem.
14 INTELSALT, que es un organismo universal que ofrece servicios de telecomunicaciones, fue creado en 1971, mientras que EUTELSALT fue establecido en 1982 para la región de Europa, e INMARSAT comenzó a operar en 1976, para ofrecer servicios de telecomunicaciones marítimas, aunque sus operaciones se han extendido a las telecomunicaciones aéreas, pues ellas sirven también a móviles terrestres. Estos organismos tienen una doble naturaleza. Por una parte, son intergubernamentales y reagrupan a los representantes de los Estados. De otro lado, ellos incluyen a los organismos de telecomunicaciones nacionales, signatarios de los acuerdos de explotación y que son designados por los Estados. Estos organismos pueden ser públicos o privados. Teniendo en cuenta la tendencia a desreglamentar las telecomunicaciones, ciertas de esas organizaciones, como INMARSAT, tienden a abandonar sus privilegios e inmunidades para privatizarce, lo que no deja de provocar problemas jurídicos considerables. Véase al respecto a Martín, Pierre-Marie, Droit international public, París, Masson, 1995, pp. 324-325.
15 Fix Fierro y López Ayllón, op. cit., p. 7.
16 Para consultar los antecedentes del Sistema Morelos véase a: Fix-Fierro, H. y S. López Ayllón, "¿Sistema Morelos de satélites, espejismo tecnológico?", Universidad de México, México, UNAM, vol. XL, núms. 411-412, abril-mayo, 1985, pp. 2-9.
17 Peralta Fabi, R., "Tecnologías espaciales", en Corona, L., México ante las nuevas tecnologías, México, Miguel Ángel Porrúa, 1991, p. 278.
18 Para un recuento general de los orígenes de los sistemas de satélites nacionales, se puede consultar a Fadul, Ligia, Fátima Fernández y H. Smucler, "Satélites de comunicación en México", en Galle, Ruth et al. Las actividades espaciales en México: una revisión crítica, 2a. ed., México, FCE, 1992, pp. 121-159 y Fadul, Ligia, "Telecomunicaciones y teledetección por satélite", en Corona, L., México ante las nuevas tecnologías, pp. 295-300.
19 Para un estudio legal de la órbita geoestacionaria, puede consultarse a Gaviera Liévano, E., Régimen jurídico de la órbita geoestacionaria y el espacio ultraterreste, Universidad Externado de Colombia, 1978, 45 pp.
20 Arceo Castro, Jaime J., "El carácter estratégico de las telecomunicaciones", Quórum, 2a. época, año IV, núm. 34, mayo-junio, 1995, México, p. 17.
21 Para el examen legal de los problemas que plantea la televisión directa, consultar a Castro Villalobos, José Humberto, Las transmisiones internacionales directas de televisión por satélite: Régimen jurídico, México, Radar, 1995.
22 La Jornada, 4 y 6 de septiembre de 1996, pp. 14 y 25.
23 García-Cuéllar, op. cit., p. 28.
24 Ibidem.
25 Después de la llegada de Internet a Europa, los Estados han debido de enfrentarse a situaciones inéditas en materia de censura y de libertad de expresión. En el caso de la red de redes, como se conoce a Internet, algunos países europeos han comenzado a debatir la necesidad de contar con reglas claras sobre este poderoso medio de comunicación, no para limitar la libertad de información, sino para garantizar los derechos de la sociedad. Hasta ahora, dos problemas han mantenido la prioridad de los medios y de los poderes públicos: la pornografía y los extremismos políticos. Así, Francia contará en breve con un "código de buena conducta" sobre Internet. El proyecto del gobierno francés, preparado por una comisión de expertos, pretende precisar en el marco de las leyes y de los tratados, las reglas y los usos de los actores de Internet y de facilitar su puesta en práctica mediante un mecanismo útil y pragmático de auto- rregulación: el Consejo de Internet. El Consejo tendrá una función informativa, de prevención y de regulación sobre la red de redes. Le Monde, París, 7 de marzo de 1997, p. 23. Aunque la práctica, ya en vigor, en países como Alemania, Gran Bretaña u Holanda, ha mostrado los límites de la eficacia de los sistemas nacionales, a veces contradictorios, de un país a otro, para controlar los "resbalones" de la red mundial, en aras de garantizar la libertad de expresión. En los Estados Unidos, en 1996, el Congreso aprobó la Communication Decency Act, que contempla penalidades contra los usuarios que introduzcan imágenes indecentes en Internet. Cuestionada por algunos sectores de la sociedad norteamericana, afirmando que la citada ley viola la primera enmienda constitucional sobre la libertad de expresión, la Corte Suprema deberá pronunciarse próximamente sobre su constitucionalidad, lo que la llevará a conformar o invadir dicha reglamentación. Zecchini Laurent, "Les âmes perdues de la Porta du paradis", Le Monde, 15 de abril de 1997, p. 15. El reciente suicidio colectivo, en abril de 1997, en el Rancho Santa Fe, en California, ha venido a introducir nuevos elementos que podrán influir en la decisión del más alto tribunal estadounidense. Así, tendrá que examinarse cuidadosamente el papel de Internet en el caso de las sectas proselitistas; Kauffman, Sylvia, "La guerre des sectes sur Internet", Le Monde, televisión, radio, multimedia, 6 de abril de 1997, pp. 32-33. El 26 de junio de 1997, la Corte Suprema, por siete votos contra dos, declaró inconstitucional la Communications Decency Act. Los jueces de la mayoría estimaron que: "La Ley prevé una reglamentación del contenido del discurso. Lo impreciso de tal reglamentación produce inquietud en virtud de su efecto evidentemente restrictivo sobre la libertad de expresión. La reglamentación oficial sobre el contenido del discurso, comporta más riesgos para frenar la libre circulación de las ideas que alentar su propagación. "La Cour suprê américaine étend à l'Internet la protection constitutionnelle de la liberté d'expression", Le Monde, 28 de junio de 1997, p. 24. Para un comentario sobre esta decisión judicial liberal in extremis, ver el editorial del periódico citado, en la misma fecha, intitulado "Les Americains, Internet et la censure", p. 13. Para conocer los aspectos legales que plantea la red de redes, puede consultarse a: "Internet, l'Europe et la censure", Le Monde, Televisión, Radio, Multimedia, 23-24 de febrero de 1997, pp. 32-34; Bouachera, Leila, "La souveraineté informationnelle entre utopie et project", Le Monde, l de febrero de 1996; Douste-Blazy, Philippe, "Défis sur Internet", Le Monde, 9 de septiembre de 1996, p. 13; de Lochounoff, Nicolas Ross, "Internet, vers un goulag juridique?", Le Monde, 1996. Quéau, P., "Pour le droit public à l'information sur Internet", Culture, Ideólogique, et Société, Manière de Voir, Le Monde Diplomatique.
26 Peredo Castro, F. Martín, "La comunicación en México en el umbral del siglo XXI", Crónica Legislativa, núm. 5, p. 72.
27 Ibidem.
28 Citado por Peredo Castro, op. cit., p. 71.
29 "L'ère de la communication sans l'Europe?", Le Monde (suplemento Economie), 25 de marzo de 1997, pp. I-II.
30 En la carta de la Network Society Map realizada por World Link, en ocasión del Foro de Davos de 1997, se clasifican a 35 países en función de su capacidad de equipo en telefonía, telefonía celular, televisión doméstica, TV por cable y por satélite, ordenadores individuales por 1000 habitantes y la utilización de Internet y de la informática, en general. Le Monde, Economie, 25 de marzo de 1997, p. II.
31 Véase, por ejemplo, a Cepeda de León, Ana Lilia, "Tiempos para la democracia", en Crónica Legislativa, núm. 5, p. 107.
32 Fix Fierro y López Ayllón, op. cit., p. 8.

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